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“三證合一”是簡政放權的“升級版”

——論商事國家、法治政府與營業自由

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發布時間:2015-07-14 09:31
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□北京大學教授 蔣大興

國務院辦公廳發布《關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》,明確提出2015年年底前在全國全面推行“三證合一”登記制度改革。這是我國商事制度領域繼公司資本認繳制改革、企業信息公示平臺建設以及“大眾創新、萬眾創業”之后,又一簡政放權的重大舉措。

我們必須充分認識到推行“三證合一”登記制度改革對于保障營業自由,促進我國走向商事國家,建設高效法治政府的重大意義。這一改革決定,釋放了法治信號、民意信號——表明基層民意在很大程度上是引導、深化、推進改革的堅實基礎,本屆政府以商事領域的改革行動體現了政治決策的藝術,彰顯了為人民服務、實事求是的追求和決心。

“三證合一”登記制度改革本質上是商事制度改革的深化

“三證合一”登記制度改革是商事制度改革的深化。“三證合一”登記制度改革即把企業登記時依次申請,分別由工商部門核發營業執照、質監部門核發組織機構代碼證、稅務部門核發稅務登記證,改革為一次申請、核發一個營業執照及代碼的登記制度。

諾貝爾經濟學獎得主、英國著名經濟學家哈耶克認為,市場和普通法都屬于“自生秩序”的范疇。然而,任何一個工業化的社會都不可能僅依賴于私法的原則和體系。因此,管制總是或多或少地存在著。在傳統的三證分離登記制度模式下,企業辦理設立登記面臨重復管理、多頭管制,不僅增加了企業負擔,降低了商事登記效率,而且還可能導致一些影響政府形象的弊端產生。“三證合一”登記制度改革的目標是建立統一的“企業身份證”——通過企業設立登記“一窗受理、互聯互通、信息共享”機制,將由工商、質監、稅務3個部門分別核發的不同證照,改由工商部門核發加載法人和其他組織統一信用代碼(社會信用代碼)的營業執照,即“一照一碼”登記模式。

“三證合一”登記制度改革旨在解決商事登記中存在的低效率、重復管制問題,由工商部門牽頭,在企業設立登記時進行統一的身份登記和賦號。因此,必須充分認識到工商部門在“三證合一”登記制度改革中的核心和牽頭作用,協同配合、快速推進,盡快將國務院的改革舉措落到實處。工商部門應主動擔負起加快推進“三證合一”登記制度改革的責任,統籌考慮,高效融合,簡化申報材料,便捷企業準入,充分保障營業自由。

“三證合一”登記制度改革是簡政放權的“升級版”

對于自由經濟而言,在市場準入領域,“最小的政府可能是最好的政府”。因此,“簡政放權”“簡政調權”具有深刻意義。“簡政放權”將產生多重后果:一是可能涉及某一政府部門系統內部的權力下放和調整,比如資本認繳制改革;二是可能涉及若干部門之間的權力協調與松綁,比如企業信息公示平臺建設、促進小微企業發展及“三證合一”登記制度改革。

任何管制都與利益相關。涉及諸多部門的跨界“簡政調權/放權”更是改革的深水區,可能遍布爭議、沖突和“利益雷區”。實施“三證合一”登記制度改革以來,全國各地積極推進,設計出各種試點方案,比如“一窗受理、并聯審批、三證統發”,以及“一窗受理、并聯審批、一照三號”,但“一照一碼”的“三證合一”登記制度改革推進較慢。

截至2015年4月底,全國僅有江蘇宿遷、福建自貿區等個別地方推行了“一照一碼”改革。在一些試點區域,改革后的賦碼僅在登記機關有效,無法在其他部門生效,更無法在全國生效。可見,“三證合一”登記制度改革這項涉及多個政府部門的并聯式改革工作難度之大。現行的各種改革模式,雖然節省了企業運行成本,但卻無形中增加了行政成本,或者只是將企業運行成本轉移到了行政機關,仍然不符合提高行政效率的要求。

國務院辦公廳專門發文推動“三證合一”登記制度改革,客觀上挑戰了商事登記領域的部門分割、條塊分割,釋放了深化商事制度改革的信號,是“簡政放權”的“升級版”,也是基層民意得到中央高度重視的重要體現。

實踐中,“三證分離”、重復管制,給投資者帶來了諸多不便,不僅是浪費了時間、增加了運營成本。試點地區的各種改革方案,更多成為權宜之策——由于缺乏頂層設計的強力支持,改革不徹底、變通成本高。

此次國務院在詳細調研的基礎上,大力推進“三證合一”登記制度改革,無疑是民意的勝利,也是國家的進步——表明國家行政治理更趨科學化、扁平化,也表明我國政府具備自我改革的強大能力。如果能以同樣的邏輯繼續檢討和評估商事及其他領域的各項管制措施,現有的行政效率必將得以提高,亦能彰顯政府之“人民本質”。

在筆者看來,牽一發而動全身的“三證合一”登記制度改革的意義,早已超越純粹的商事登記制度改革范疇,而具有推動政府體制改革的巨大效應。推動“三證合一”登記制度改革,必須切實樹立大局觀,有意識地推動機構改革、打破商事登記的條塊分割,拋卻部門利益、提升行政效能,形成合力。如此,“三證合一”登記制度改革將隆重地載入中國“政府機構優化”的改革史。

在推行“三證合一”登記制度改革過程中,必須要有“壯士斷腕”的魄力,工商、質監、稅務等政府部門必須摒棄部門利益,通力合作、協同推進,建立科學有效、符合國際規則的“三證合一”規范及工作機制。比如,在“三證合一”登記流程設計上,要按照企業出生的科學規律,堅定地支持“入口賦號”“統一賦號”“電子賦號”“終身不變”的規則,即堅持由“企業入口處”負責企業設立登記的工商行政管理部門采取電子系統“統一賦號”,其他部門根據該號各自設計、補充,采集相關公共信息,并通過統一的企業信息公示平臺,聯網上傳、公開使用、協同監管,形成統一的企業信用信息公示系統,滿足政府部門及社會各界對企業信用信息管理的綜合需求。

實踐表明,由于利益驅動,改革總會以某種變相的方式“繼續守舊”。因此,必須最大限度地避免出現“表面合一、實質分離”或者“表面合一、變相分離”等降低行政效率、增加社會成本的情況發生,最大限度地避免“三證合一”登記制度改革在降低企業設立成本的同時增加行政運行成本,導致“三證分離”情形下的企業負擔,通過各種隱性方式轉移到政府部門。

為此,筆者建議國務院建立“三證合一”后評估機制——自行或委托工商行政管理部門對“三證合一”登記制度改革方式及績效進行持續監管,啟動事后評估及追責,從根本上消除變相“三證分離”的可能,使一項好的改革措施能以最有效率、最科學的方式推行,降低全社會的交易成本。

“三證合一”登記制度改革是踐行法治政府的范本

“三證合一”登記制度改革是維護法治權威、踐行法治政府的范本。《公司登記管理條例》第25條規定,依法設立的公司,由公司登記機關發給《企業法人營業執照》。公司營業執照簽發日期為公司成立日期。公司憑公司登記機關核發的《企業法人營業執照》刻制印章,開立銀行賬戶,申請納稅登記。

可見,公司設立登記后,只需憑借營業執照就可以刻制印章、開立銀行賬戶、申請納稅登記。開立銀行賬戶,并不需要提交組織機構代碼證,也不需要預先取得稅務登記證。因為,企業在納稅前可能有收入(例如股東出資),需要開立賬戶,但此時未必需要提交稅務登記證。其他有關法律規定,基本都堅持了“憑照開戶”的做法。只有《稅收征管法》及《個體工商戶條例》要求在開設銀行賬戶時同時提交稅務登記證。但在金融實務中,企業開設銀行賬戶,往往被要求預先提交稅務登記證,甚至組織機構代碼證。這與大多數法律法規和部門規章僅僅提交營業執照即可以開立銀行賬戶的規定發生了明顯沖突——企業被附加了更多義務,開立銀行賬戶的成本及要求被大大提高。

比如,按照2003年人民銀行《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》的規定,在開立基本存款賬戶時,存款人為從事生產、經營活動納稅人的,還應出具稅務部門頒發的稅務登記證。而按照2005年人民銀行發布的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》的規定,存款人申請開立單位銀行結算賬戶時,應填寫開立單位銀行結算賬戶申請書,并加蓋單位公章。存款人有組織機構代碼、上級法人或主管單位的,應在開立單位銀行結算賬戶申請書上如實填寫相關信息。存款人有關聯企業的,應填寫關聯企業登記表。由此,組織機構代碼的取得在實踐中逐漸異變為開戶前提。

“三證合一”登記制度改革通過建立統一的社會信用代碼,實質上樹立了公司登記法規的權威——客觀上發揮了維護法治的作用,是踐行法治政府的范本。鑒于目前相關法律法規規章及規范性文件存在諸多不一致、不合理之處,以及“三證合一”登記制度改革在具體推行中還存在“改革局部化”“方式地方化”“效力差異化”等問題,未來,加快推動“三證合一”登記制度改革必須堅持“法治思維”——建章立制、統一推行,尤其是必須加快完善“頂層設計”,及時修法,建立市場主體統一編號的具體制度,體現法治政府的理性邏輯。

走在商事國家的道路上

筆者相信,以營業自由、法治政府為持續目標,歷史終會證明“三證合一”登記制度改革的時代意義。縱觀世界各國的商業發展史,“放松規制”在很多領域成為商事國家的首選。

今天,我國正走在現代商事國家的道路上。在現代社會,所有商事的都是國際的,所有商事也都是全球競爭的。而全球競爭要求我們形成最有效的交易規則,建立高效透明的服務型政府,選擇妥當的“規制性領域”,充分發揮私人規制與公共規制“協同共治”的作用。我們要建立的商事國家,就是“言商”“尊商”“重商”的國家,更是尊重交易規則、提高行政效率,推行“法治化管理”,充滿寬容、公平、正義和秩序的國家。

在筆者看來,商事國家與營業自由、與法治相輔相生,商事國家旨在實現營業自由,而實現了營業自由,堅持了法治邏輯,也就接近了商事國家。因此,我國走向商事國家的“第一需要”是建立“法治政府”,“第二需要”是確保“法院有效”——這已經被許多西方國家的商業發展史所證明。而“三證合一”登記制度改革,至少在“法治政府”和“有效政府”等方面令我們的未來越來越美好。

(責任編輯:)

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