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信用懲戒的特性和運行機理(下)

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發布時間:2019-09-10 14:23 來源:
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信用懲戒地方立法應把握的原則
  不可否認,信用聯合懲戒“很好用”,但有些懲戒措施可能涉及對公民權利和自由的限制,不適合地方立法者進行類似的制度設計。《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》(中辦發〔2016〕64號)和《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》規定,司法機關可以通過限制失信被執行人乘坐軟臥、飛機頭等艙、高鐵全部座位、動車一等座等方式督促“老賴”還款,這在一定程度上是以約束公民的自由流動和消費權來實現司法秩序和正義。正是因為聯合懲戒效果良好,且懲戒措施與公民權利和資格關聯度很大,地方立法時才更要謹慎。
  信用懲戒地方立法可以把握以下幾個原則:
  (一)嚴格的法定性
  因為聯合懲戒等措施比較好用、管用,且以識別失信者為前提,所以懲戒措施的內容及適用場合等應遵循嚴格的法定主義:黨中央和國務院的政策文件可以作為地方創設新懲戒措施的指引;應嚴格依法律、行政法規的規定,梳理地方有關部門可以采取的失信約束和懲戒措施;地方行政機構可以在其裁量權范圍內,依國務院部門間的失信懲戒聯合備忘錄,施行懲戒措施。
  實際上,“殺傷力”最強的信用懲戒措施往往涉及對公民或企業行為能力和權利能力的限制,如限制從業、限制任職或限制高消費等,而地方就該類措施的立法空間有限。如《行政處罰法》第十一條規定“地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰”,且地方性法規關于行政處罰的具體規定明確“必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”;《行政強制法》第九條規定,地方性法規只能設定“查封場所、設施或者財物”和“扣押財物”等兩類行政強制措施;《立法法》第八條規定了只能由法律規定的情形。
  地方立法規定類似任職資格方面的懲戒措施時,應保持謹慎態度:一方面,有些上位法排除了地方立法設置懲戒措施的可能,如《證券投資基金法》第十五條第(六)項明確其他限制任職的條件由“法律、行政法規規定”;另一方面,對于上位法就任職資格有明確規定的,是否屬于《立法法》中的“民事基本制度”或“基本經濟制度”而排除了地方立法空間,仍未有公開權威解讀,地方立法存在潛在的制度障礙和“抵觸”上位法的風險。不過,地方立法可以將上位法規定的限制任職的情形納入失信信息進行統計,如此行政機關采取的失信懲戒措施就是落實上位法的措施。
  換句話說,地方立法規定的懲戒措施,在地方行政機關職權和裁量范圍內的,可由地方政府機關自行采用;其他懲戒措施應盡量是對上位法和政策的援引,從而減少自主創設。
  (二)科學的關聯性
  失約行為有很多種,行為主體的主觀態度也不盡一致,偶然的、過失的、一次的失信行為,應該與預謀的、故意的、慣用的失信行為等區別開來。懲戒的目的是為了實現正義并修復社會關系,而不是永久地將違法行為人孤立起來。
  甲場合發生的失信行為,卻在乙、丙、丁場合作出負面評價,那么這些場合之間應該具有一定的相關性,這樣才符合行政法的合理性原則,也不會過于超出行為人的正常預期。因此,跨地區、跨部門、跨領域的懲戒應該有一定的規則和程序,否則以計劃生育方面的違法行為來判定當事人是否有工程招標資格、因為交通違章而限制當事人設立創業投資公司,對于當事人而言不盡公平,而且失信行為的嚴重程度也與懲戒措施的后果不成比例。
  地方立法應規定懲戒措施清單目錄制度,由信用管理主責部門牽頭梳理懲戒措施,并向社會公示。這樣一方面給行為人以指引,向其明示行為后果而非“不教而誅”;另一方面增強信用懲戒的“透明度”,約束行政主管部門和信息掌握機構的懲戒裁量權,使責任“連坐”有據可依、有序可循、有理可引。
  (三)信息的中立性
  企業的信用狀況會影響其商譽,個人的信用狀況一定程度上是信譽評價。因此,行政機關的職責更宜局限在信用信息的歸集、披露、識別、分享上,客觀反映信用信息,而非擴散發展到信用“責任”層面。也就是說,行政機關更多的是承擔信用信息公示義務并在本身裁量權范圍內進行失信懲戒,對市場主體如何判定信用狀況及是否采取失信約束措施,不作強制規范。
  市場經濟是法治經濟也是效率經濟,交易對方的信用狀況不會對所有經濟活動有影響。如當事人獲得過“三好學生”稱號、參加過慈善捐贈,是否一定有利于獲得企業訂單等交易,應由市場主體自行判斷。市場主體應該有信用信息的使用自主權,自主判斷對方的一些失信行為與當前的交易是正相關、負相關或不相關。
  信用信息本身是“中立”性”的。政府負責如實記錄信息,不對信息主體的信用情況進行“好”或“壞”的主觀評價;在私主體之間的交易中,由市場主體自主應用信用信息作出決定。
  (四)披露的時限性
  因為信用懲戒“既往再咎”的制度設計,且行為人的信用與收集到的信用信息并不完全等同,地方立法設計信用懲戒制度應設置失信信息披露期,以維持公民法律關系的基本穩定。
  失信信息披露期的時限沒有統一規定。《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》(2017)規定被執行人納入失信被執行人名單的期限為二年,特別情形下可以延長一至三年;《重慶市企業信用信息管理辦法》(2017)第十四條、《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》(2016)第二十七條、《遼寧省公共信用信息管理辦法》(2016)第十八條等規定企業公共信息公示期為5年。
  地方立法可以探索對公共信息和市場信息、企業信息和個人信息、一般失信信息和嚴重失信信息等設置不同的披露期,以區別化對待不同主體的不同信息。如《天津市市場主體信用信息管理辦法》(2016)規定“市場主體登記、行政備案和行政許可信用信息公示至市場主體終止時為止”“行政處罰、行政確認和業績情況信用信息的公示期限為3年”以及“被列入經營異常名錄或者標注為經營異常狀態的市場主體”有3年的信息公示義務,“被列入嚴重違法失信企業名單的市場主體”有5年的信息公示義務。
  (五)適用的謙抑性
  信用懲戒適用的前提是該行為已被相關法律法規作出否定評價,且存在屢教不改或應為能為而不為等情形。如果其他道德批判、行政管理、民事賠償等手段足以懲罰違法失約、保護法益,則不必適用信用懲戒。如對于乘坐公共交通時的霸座、吸煙、進食等行為,應首先適用交通或治安管理方面的法律法規,采取必要的提醒、警告、罰款等處理程序,不能因為信用懲戒好用而無限運用。
  信用懲戒有助于保障守法履約、營造公平誠信的市場環境,是對現有民事、行政法律責任的有機補充,信用懲戒制度同時兼有公法和私法規則。明確信用激勵和信用懲戒的特性和運行機理,有助于立法者設計合法、合理、有效的法律制度。我國并無統一的社會信用立法,地方相關立法有助于各地信用體系和信用經濟的建構,是地方法治的有機組成,也可為國家立法總結經驗教訓。

□北京市人大常委會法制辦 李振寧(法學博士)

(責任編輯:)

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