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信用:市場秩序的“樞紐”

——論市場監管的貫通之道

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發布時間:2019-11-12 10:12 來源:
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  高效能的監管是實現市場有效配置資源的必由之路。實現高效能監管,必須抓住監管的主線,即監管的“綱”。
  市場主體的高速增長、市場業態的不斷變革、市場行為的日益活躍、市場交易關系的日趨復雜,使市場監管“事多人少”的矛盾更加凸顯。唯有變革監管理念、創新監管方式,構建科學、簡約、貫通的監管體系,才能解決監管難題,提高監管效率,維護市場秩序,為高質量發展提供強力支撐。
  信用是市場經濟的基石,是社會交往的“通行證”,是連接經濟與社會交往的樞紐。信用缺失,既影響市場經濟的運行效率,也造成人與人之間的信任緊張,從而影響社會和諧穩定。現代市場監管,就是要運用法治思維,透過紛繁復雜的市場具象,理清信用與市場秩序及社會發展的內在邏輯,抓住“信用之魂”,探究市場監管之“道”,從而打通監管鏈條,構建與現代市場經濟發展相適應的監管體系。

1、誠信與市場秩序
  誠信不是現代社會的發明專利,古已有之。不過,在傳統的語境下,誠、信是一種互訓關系,誠即信,信即誠。誠與信,在《尚書》《周易》《禮記》《論語》等經典著作中出現的頻率頗高。歷代大儒對此多有闡述。
  在傳統文化中,誠即“毋自欺”,也就是實,強調內在的道德品性。《孟子》一書中說:“誠者,天之道也;思誠者,人之道也。”講述成人之道的《大學》強調“物格而后知至,知至而后意誠,意誠而后心正,心正而后身修……”,把誠作為由知到行的重要一環,是根本的道德修養功夫。
  信,就是信用,強調“言必行”,是踐行信義之規范,即“誠”之用。有學者考據,“信”出現在文字記錄中,比“誠”還要早。“信”作為誠的外化,是看得見、能感受到的“行跡”,是判斷一個人值不值得交往的依據。信是“五常”(仁義禮智信)之一。對于信之重要,古代思想家、政治家極為重視。孔子的“民無信不立”,魏征的“信為國本”等等,流傳至今。
  誠信是集誠實與信用為一體的復合詞,是目前社會建設領域頻繁使用的概念范疇。在日常語境中,誠信與信用也經常混用、混淆。不過,誠偏重于道德層面,是個體的內在修養;信,則是信用,是誠的外化,是內在道德轉化為社會、經濟行為的表現。誠是信的內在依據,信是誠的外在表現——誠為信之體,信為誠之用。所謂體,就是根本,就是緣起;所謂用,就是具體的功用。
  誠信是社會主義核心價值觀的重要范疇,涵蓋整個社會領域。誠信是強調內在道德修養與外在行為的規范,體現的是整體的社會道德水平和社會信用狀況。信用是一個更具經濟學、法律學特點的概念。與社會道德領域不用,在考察人們的經濟、法律行為時,更重視的是“誠”之外在表現,即根據“誠”之“行跡”,判斷其是否守信、行為是否合法。
  信用是市場經濟的基石,是市場經濟高效運行的基礎。因此說,市場經濟是信用經濟,而契約是保證信用的基本形式。按照契約交易,就是市場上基本的守信行為。政府、市場主體和消費者,都是市場經濟的參與者。所有的參與者,以信用為重、按照契約辦事,市場秩序就會井然有序,交易成本就會大大降低,市場就會高效運行。反之,市場就會混亂無序,交易成本就會大大增加,市場的效率就無從談起。在極度失信的情況下,市場交易難以為繼,經濟難以運行。

2、市場監管之“綱”
  沒有信用基礎,市場交易就無從發生,更不能持續。現代金融體系,就是以國家、企業、個人的信用為基礎構建而成的。信用之重要,不必多說。但是,對于信用與市場經濟、市場經濟秩序之關系,研究有待深化、細化、系統;同時,對于如何借助信用監管提升經濟和社會治理水平,則更需深入。
  幾千年的農耕社會,孕育了自然經濟之下的信用觀。但是,古代中國社會信用觀,扎根于血緣與地緣交織在一起的熟人社會,與現代市場經濟條件下的信用關系大有不同。在現代社會,信用不僅僅是判斷一個人道德如何的依據,還與個人或組織的生產、消費、生活、學習息息相關,成為維系經濟社會關系的樞紐。信用作為市場經濟的基礎和市場經濟發展的必要條件,已經把政府、市場主體、個人捆綁在一起,是一個整體的生態鏈。正因為此,信用滲透在生產、交換、分配、消費各環節,把經濟社會無縫焊接到一起。與自然經濟時期相比,因為交易的無處不在,市場經濟使人們的聯系更加緊密,而信用就顯得如空氣般重要。自然經濟下的熟人社會,也隨著市場經濟的發展,向“陌生人社會”轉變。過去依靠熟人生產、交易、借貸的生產生活方式,必然轉向以信用為基礎、以交換為特點的現代生產生活方式。在市場經濟條件下,沒有人能成為荒島上獨自生活的“魯濱遜”。
  社會變遷意味著舊秩序的打破與新秩序的重建。從自然經濟、計劃經濟向市場經濟轉型的過程中,基于良知與人情構建的道德禮俗秩序,必然為基于契約而構建的信用法治秩序所取代。
  許多專家學者認為,經濟社會領域廣泛存在的“信用缺失”,主要是“道德滑坡”引起的。在筆者看來,這種觀點恰恰混淆了原因與結果——事實上,正是因為經濟關系的變化,導致了自然經濟下形成的信用資源嚴重不足,不能滿足市場經濟對信用資源的需求,才造成了所謂的“道德滑波”。正因為此,僅僅依靠提倡誠信,并不能解決社會道德領域的問題。這就需要我們充分運用法治思維,通過制定信用法律、完善信用體系,構建“一處失信,處處受限”的信用之網,提升包括誠信在內的社會道德水平。
  市場監管的職責是維護市場秩序、促進經濟社會良性發展。信用是市場經濟的基石,是聯系經濟社會生活的紐帶。它貫穿于生產、交換、消費、分配的各個環節,滲透到社會生活的方方面面。如在生產環節,降低產品質量標準,就是一種違法失信行為;在交換環節,以次充好、銷售假冒偽劣產品、合同欺詐、夸大宣傳等等,都是有違誠信的行為;在消費領域,預付消費詐騙、不履行售后義務等,都是不講誠信的行為;至于在分配領域,偷稅漏稅,拖欠乃至克扣員工工資等,根本上都是誠信原則的違法行為。
  總之,面對千千萬萬、千變萬化的市場主體,監管部門當然應對其具體的行為進行規制。但是,需要牢記的是,信用才是“具象”背后的“共性”,才是市場有序或失序的根源。維護市場秩序,營造良好的營商環境和消費環境,就是抓住信用這個根本。在此基礎之上,變革監管思維、打通市場監管鏈條、構建監管體系,才是治本之道。具體說來,就是以完善信用法律為核心、以信用體系建設為基礎、以“雙隨機、一公開”為抓手,充分發揮政府主導、企業自律、社會共治的作用,從而維護市場秩序、促進經濟高質量發展。

3、信用立法是核心
  無規矩難成方圓。圍繞信用構建監管體系、完善市場經濟,當務之急是加大立法力度,出臺一部目標宏大、體系完備、執法有據的信用法。
  筆者曾強調這樣的觀點:市場經濟下的信用內涵,遠非傳統社會可比。我們所構建的信用體系,基本上是一項平地起高樓的工程。傳統社會留給我們的信用資源,實在太單薄、太零散。與此相關的信用監管經驗,更是不成體系。因此,關鍵就是要根據市場經濟和社會發展的要求,從整體上進行系統、合理、科學的設計。
  進入本世紀以來,隨著市場經濟的快速發展、城市化及信息化的推進,信用建設已經成為社會各界關注的宏大主題。黨的十八大以來,國家對社會信用體系建設更加重視。國家出臺了《2014—2020社會信用體系建設規劃綱要》,繪制了社會信用體系建設的路徑圖;一系列與信息公開、征信、信用監管有關規章的出臺,也為加強信用建設、提升全社會信用水平,奠定了一個初步的基礎。
  在傳統禮俗社會,道德在維護經濟社會生活秩序中,發揮著關鍵性的作用。而道德靠良心、清議、習慣等發揮作用,核心在于良心或曰良知,自律是其首要特征。道德的自律作用,能提升個人修養,并通過榜樣的力量對社會起到教化作用,形成積極向善的風氣。法律規范的是人們的行為,是通過對外在行為的規范、懲治,起到維護秩序的作用,其主要特征是他律。在法治越來越健全的社會,對社會主體來說,守法是基本的道德底線,對法律心存敬畏也是法律內化的基本要求。
  與道德相比,法律對社會行為的約束更具剛性、更直接、更明確。在整個社會信用資源比較匱乏、社會整體信任度較低的情況下,加大信用法治建設力度,就顯得尤為迫切。法律通過明確的表述,清楚地告訴社會成員,什么可為、什么不可為,這就為人們的行為劃定了清晰的界限。采用這樣的方式,正是遵守了法律的規范,就是行為之善,就會受到法律的保護,就會在生產生活中獲得便利;而違反法律,做了不該做的事情,就會受到法律的懲罰,這就是法律的懲惡。所謂懲惡,就是以強制手段、以財產損失、限制自由等方式,讓為惡者付出相應的代價,從而以儆效尤。懲惡,是彰顯善的另類方式,就是用霹靂手段、顯菩薩心腸。在現代社會,法治滲透到經濟生活的方方面面,對個人或組織的行為起著基本的規范作用。因此,借助法律制度的設計與執行,是信用建設的基本路徑。
  歐美等國家在信用立法、監管、體系建設等方面的經驗,或能給我們有益的啟示。以美國為例:第二次世界大戰結束以后,美國就把信用作為維護市場秩序的核心,建立了比較完善的信用法律體系,并發揮市場作用,建立了征信評信制度評級機制。美國的信用法律主要有公平信用報告法、平等信用機會法、誠實租借法、信用修復機構法等十幾部。這些法律奠定了美國信用社會的制度基礎。除此之外,充分發揮行業協會和信用評估機構的作用,在整個社會編織了一張“信用之網”。在這張大網之下,每個人或組織為了維護自己的合法權益、保證生活的正常進行,都十分重視自己的信用。正因為此,信用成為規范個人或市場主體行為、維護市場秩序、發揮市場效率的基本手段。正是借助這一手段,減輕了政府的監管壓力,降低了監管成本,提升了監管效率。
  說到底,信用之所以能成為人人重視的資源,成為市場監管的核心,與信用的存在方式有著必然的聯系。信用與人的一生相伴,一個人的聲譽,是信用不斷累積的結果;市場主體的信用也是如此。作為不斷累積的無形資產,良好的信用乃至信譽,會有助于其生產、交易、信貸等,使之成為市場競爭的勝出者。而較差的信用或名聲,也必將影響到其生產經營,最終成為市場競爭的淘汰者。有時我們說市場經濟也是信用經濟,強調的就是這個意思。作為監管者,就是要從這個根本出發,通過信用法及相關制度的設計,強化信用與自身利益的關聯度,引導個人和各類組織,像孔雀愛惜羽毛一樣,愛護自己的信用。

4、打通信用監管的鏈條
  信用法規的初步建立和信用體系的加快建設,正在悄然改變著“信用缺失”的狀況。在大城市和經濟發達地區,個人或市場主體越來越意識到信用與消費、信貸、企業競爭力的密切關系。尤其是信用信息的歸集與公開公示制度,使守信者得到便利,讓失信者“揚名天下”,正在不斷增強整個社會的信用意識。與此同時,以信用為基礎的監管已具雛形,且威力初顯。
  市場監管職能的整合、監管體制的改革,為深入推進市場信用建設,提供了難得的歷史機遇。市場監管部門作為市場秩序的維護者,在推進信用立法建制、企業信用信息建設方面,有著眾多優勢,必定大有可為。堅定以信用為基礎的監管思路,打通信用監管的鏈條,是深入探索市場監管模式的戰略性目標。
  以信用為軸心,進行市場監管制度設計。要想實現高效能、可持續的市場監管,就要改變把具體市場行為作為主要監管著力點的思路,以信用為基礎,著眼長遠、長效,系統、科學、整體設計監管鏈條,理順監管環節。信用是貫穿生產、交換、分配、消費的“通行證”。同時,它以不同的表現形式,在市場主體準入、競爭、退出的各個環節中充分體現出來。在制定和修訂法律時,就要把誠信原則一以貫之地滲透其中,突出激勵誠信、嚴懲失信的監管導向,使信用真正成為市場經濟的基石,成為市場秩序和社會交往的基本原則。
  通過整體性制度設計,使信用從監管之“術”上升為監管之“道”,從監管的一個方面成為貫穿監管理念、監管方式的立足之本,打通市場秩序與信用監管的邏輯關系。
  破解信用監管難題,夯實信用監管基礎。信用監管的基礎是信用信息的歸集與共享,而難點在于部門、行業、地域間信用信息的孤立、隔離。信用信息的范圍很廣,與所有個人、組織的交易、消費等活動緊密相連。市場監管部門掌握著市場主體準入退出、交易行為等大量基礎性信息,但這并不是信用信息的全部。銀行、稅務、公安等眾多部門,都在自己的職責范圍內,掌握著屬于本領域的相關信用信息。這些信息如何歸集到一起,乃至互聯互通、共享共用,是信用監管的基礎。沒有全國一體、行業共通共享的信用信息庫,信用監管的成效就會大打折扣。
  在企業信用信息系統建設方面,市場監管部門已經邁出了最重要的一步。國家企業信用信息公示系統的建立,企業年報、經營異常名率、嚴重違法失信企業名錄、“雙隨機、一公開”、聯合懲戒等制度的推行,為圍繞信用構建新的監管模式奠定了基礎。市場監管部門的這些探索和實踐,已經初步勾勒出信用監管的鏈條,初步形成了新的市場監管模式。與以往市場巡查等“人盯人”的初級監管模式相比,這無疑更符合市場形態日趨復雜、市場主體大幅增加、信息技術更加發達、社會治理現代化等現狀及變化趨勢。
  完整的信用信息系統和面向整個社會的公示系統,是信用監管的兩個關鍵。在實現信用信息“一體共享”的同時,要把市場主體的信用信息完完整整地向社會披露,發揮社會監督、社會共治的作用。信息公示、“雙隨機、一公開”、懲戒失信的大框架已經形成,當務之急是針對具體操作過程中的不便之處,改造技術流程,完善監管制度,使信用監管更加簡約、高效,最終使信用監管從部門職責成為全社會的共同行動。
  發揮市場作用,完善資信評級體系。在歐美等發達國家,通過政府引導、市場孕育,建立了客觀、公正、系統的資信評級體系,促進了信用信息的市場化、規范化,促進了企業誠信經營、規范交易。同時借助這一手段,使信用信息成為寶貴的市場和社會資源,既促進了社會信用意識的增強,又促進了市場經濟的規范、高效運行。因此,借鑒發達國家的經驗,發揮市場作用,培育形成專業化、市場化、規模化的資信評級體系,也是未來信用體系建設的重要內容。
  “守信是守信者的通行證,失信是失信者的墓志銘”。完善的信用法律體系、健全的信用信息系統、高效的信用監管模式、規范的市場評級,正是我們努力的方向。一旦如此,前述諺語所言必會成為現實。

□市場監管總局行政學院副院長 李清棟

(責任編輯:系統管理員)

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