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從利樂案看濫用市場支配地位行為的定性

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發布時間:2017-03-09 09:23 來源:
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案情簡介
  當事人:利樂國際股份有限公司、利樂中國有限公司、利樂包裝(昆山)有限公司、利樂包裝(佛山)有限公司、利樂包裝(北京)有限公司、利樂包裝(呼和浩特)有限公司。以上當事人屬于利樂集團,統稱利樂。
  辦案機關:國家工商總局
  處罰時間:2016年11月9日
  處罰結果:罰款人民幣667724176.88元
  2012年1月,國家工商總局根據相關企業投訴,對利樂涉嫌濫用市場支配地位行為立案調查。經調查、分析,國家工商總局認定利樂案相關商品市場為液體食品紙基無菌包裝設備市場、紙基無菌包裝設備技術服務市場和紙基無菌包裝材料市場,相關地域市場為中國大陸市場。在2009年至2013年期間,利樂在前述相關市場均具有市場支配地位。
  2009年至2013年期間,利樂在提供設備和技術服務過程中,借助其市場支配地位,以多種方式對用戶使用包裝材料施加限制和影響,加深客戶對利樂包裝材料依賴程度或延續對其使用習慣,進而實施無正當理由的搭售行為。利樂上述行為限制了設備用戶的選擇權,影響了其他包材廠商的銷售,提高了其他經營者的競爭成本,損害了包材市場的競爭秩序。
  2011年,利樂利用其作為紅塔牛底紙產品唯一客戶的優勢,與紅塔達成排他性約定,限制紅塔與其他包材廠商就牛底紙項目進行合作。2012年3月,利樂限制紅塔使用非利樂專有技術信息,對紅塔向其競爭對手提供牛底紙構成影響。利樂上述行為實質上是憑借其在包材市場上的支配地位,排除、限制包材市場的競爭。
  2009年至2013年期間,利樂利用忠誠折扣將客戶不可競爭部分需求捆綁可競爭部分需求,與其他折扣疊加運用,短期內對競爭對手造成封鎖。利樂的行為導致競爭對手長期內無法與其在相同或相似的成本上競爭,其實質是憑借在包材市場的支配地位排除、限制競爭。
  國家工商總局認為,2009年至2013年期間,利樂利用其在中國大陸液體食品紙基無菌包裝的設備市場、紙基無菌包裝設備技術服務市場和紙基無菌包裝材料市場的支配地位,實施沒有正當理由搭售、沒有正當理由限定交易以及排除、限制競爭的忠誠折扣行為,構成了《反壟斷法》第十七條第一款第(四)項、第(五)項和第(七)項規定的濫用市場支配地位行為。依據《反壟斷法》第四十七條的規定,國家工商總局責令利樂停止違法行為,處以2011年度在中國大陸相關商品市場銷售額百分之七的罰款,合計667724176.88元人民幣。

反壟斷法制建設走向成熟的一個印證
——北京大學經濟法研究所所長盛杰民談利樂案

  “利樂案一公布,我的朋友圈都快刷爆了,大家對這個案子的關注真是超乎我的想象。”接到記者的采訪電話,北京大學經濟法研究所所長盛杰民教授感慨地說。雖然略顯疲憊,他還是愉快地接受了記者的采訪,和記者聊起了利樂案背后的故事。
  盛杰民告訴記者,2003年秋,他曾帶領北京大學經濟法研究所的同事歷時半年完成了一份關于《警惕跨國公司在華限制性競爭行為》的專題調研報告。這份報告以利樂為研究對象,圍繞其捆綁銷售生產設備與包材、設置行業壁壘等經營行為進行分析。報告中明確指出,利樂公司壟斷了中國95%的無菌軟包裝市場,的確存在濫用市場支配地位的行為。“報告前言部分明確指出,我國關于反壟斷的內容分散在多部法律中,無法對利樂的類似行為進行規制,缺乏競爭文化和競爭法律,建議梳理以往有關競爭內容的法律,制定《反壟斷法》。”盛杰民說。報告提交給人大常委會法工委、最高人民法院、商務部、國家工商總局等13個部門后,引起了高度重視。
  2005年年初,《反壟斷法》再次被全國人大常委會列入立法計劃,國務院法制辦召集專家學者開始為反壟斷立法做準備。盛杰民認為,類似利樂等企業的濫用市場支配地位經營行為嚴重破壞了公平競爭環境、損害了其他企業和消費者的合法權益,客觀上促使我國加快反壟斷立法的步伐。《反壟斷法》出臺前,利樂開始根據國際反壟斷法和反壟斷精神調整合規工作,對經營行為加強規制,并邀請法律專家幫助把關企業銷售合同。
  據盛杰民介紹,對于利樂的經營行為,國家工商總局曾在2009年和2010年間多次向其發送調查問卷,但沒有引起利樂高層的重視。2012年利樂案正式立案后,國家工商總局做了大量調研工作,邀請經濟學家分析利樂是否具有市場支配地位。搭售是一種商業行為,但不是所有的搭售都違法。判斷搭售行為是否違法,需要考慮經營者是否具有市場支配地位、有沒有正當理由。經濟學家一致認為,利樂在紙制包裝上具有市場支配地位,在提供技術、服務的同時搭售包材,且在合同中約定的績效評估、責任評判等問題均與包材有關。包材只
  是一種標準產品,與利樂提供的績效、責任評判等抗辯理由沒有直接聯系,利樂的搭售行為沒有正當理由。利樂利用其在技術上、設備上的支配地位誘導別人購買,造成對包材市場競爭秩序的破壞、對其他企業競爭的限制和排除。
  “這起案件的查辦,是我國《反壟斷法》從制定施行到不斷成熟的一個印證。”盛杰民告訴記者。他認為,利樂案有3個重要意義。
  第一,利樂案是影響大,國際上有借鑒但又有所不同的一起典型濫用市場支配地位案件。濫用市場支配地位的壟斷行為是幾種壟斷行為中最核心、影響最大的行為。該案對未來市場支配地位的認定、推定、取證、程序、處罰度量開了一個先河,對具有市場支配地位的企業是一種警戒。由于案件辦理時間比較長,學界、企業界和相關人士都在持續關注,競爭意識和競爭文化得到了普遍提升。
  第二,國家工商總局辦理利樂案的嚴謹與敬業態度令人贊賞。他們在取證、分析、遵循法律適用、程序完整等方面無可挑剔,其撰寫的處罰決定書扎實、細致、分析透徹。
  第三,利樂在被調查期間行使了充分的抗辯權,請專家對自己的經營行為進行經濟分析、提出抗辯理由,雖然最后沒有被采納,但其勇于承擔的態度值得肯定。希望通過此案,能為利樂等企業在我國市場的規范經營、良好發展提供指引。

□本報記者 周 萍



利樂案為何廣受關注?

  2016年11月16日,國家工商總局公布了對利樂集團濫用市場支配地位案件的處罰決定書,責令其停止違法行為,罰款人民幣667724176.88元,標志著利樂案終于塵埃落定。作為國家工商總局處罰的第一起濫用市場支配地位案件,利樂案具有非常特殊的地位和標桿作用。

一、利樂濫用市場支配地位案系國家工商總局處罰的首起壟斷案件
  國家工商總局作為反壟斷三駕馬車之一,具有依法查處除價格壟斷之外濫用市場支配地位和壟斷協議行為的重要職能。《反壟斷法》頒布施行后,國家工商總局在查處壟斷違法行為、維護公平的競爭秩序方面做了大量工作。據不完全統計,近年來經國家工商總局授權,各地工商機關共查辦壟斷案件124起,國家工商總局對包括微軟、盛開體育等多家公司立案調查,微軟案目前仍在查辦過程中,盛開體育主動承諾并最終停止了違法行為,國家工商總局依照《反壟斷法》終止了調查。因此,利樂案實際上是國家工商總局第一起最終開出罰單、給予行政處罰的案件。

二、利樂案件是第一起具有典型意義和示范效應的傳統濫用市場支配地位行政處罰案件
  與本身違法的壟斷協議案件相比,濫用市場支配地位案件涉及相關市場的界定、支配地位的認定、濫用行為的確認、合理性(正當理由)的排除、損害后果的計算等多個方面,案件調查與證據收集更加復雜,需要大量的經濟學分析作為支撐。因此,查辦濫用市場支配地位案件具有相當大的難度,與壟斷協議案件相比,數量也少很多。
  近年來,較有影響的濫用市場支配地位案件包括國家發改委查辦的高通案,重慶市工商局查辦的重慶青陽藥業濫用市場支配地位案,廣東省工商局查辦的惠州大亞灣溢源凈水有限公司濫用市場支配地位案等。高通案確實具有非常大的轟動性,也讓國際上眾多專利許可巨頭認識到了中國《反壟斷法》的威力和中國反壟斷機構的權威。但是,高通公司是基于其在通信行業技術(主要是標準必要專利)形成的壟斷地位對手機生產商索取高額的專利使用許可費,其市場勢力及濫用行為均與知識產權密不可分,屬于《反壟斷法》中的知識產權的濫用,而非傳統的濫用市場支配地位。重慶青陽藥業案系傳統濫用市場支配地位案,該公司利用在治療痛風的別嘌醇原料藥市場的獨占地位實施了拒絕交易的濫用行為,這樣的市場地位除在自然壟斷領域是十分少見的,并不具有典型性。同時,獨占地位使得對于市場勢力的認定、損害后果的計算等都相對簡化。利樂案中,當事人盡管具有較大市場份額,但市場中仍然存在競爭對手;相關市場盡管具有一定進入門檻,但并不存在難以逾越的技術或行政審批壁壘;利樂集團當然具有一定的技術優勢,但其濫用行為更多還是依賴其強大的市場勢力(包括上下游的相關市場)而實施,而非基于知識產權許可的濫用。利樂案是非常具有典型意義的濫用市場支配地位案件,具有很好的借鑒和示范效應,值得進行詳盡的分析和解剖。

三、利樂案的四大特點
  (一)時間跨度長
  利樂案從立案到最終結案歷時4年多,這在我國包括反壟斷案件在內的行政處罰案件中是極為罕見的。
  (二)調查過程縝密,證據充分
  在利樂被正式立案前,國家工商總局開展了長達數年的初步核查工作,除對利樂集團約談和了解情況外,對于包括灌裝機器生產企業、包裝材料生產企業、原材料供應商、飲料(特別是液態奶)生產企業等相關行業都做了詳盡了解。在案件調查過程中,國家工商總局還專門聘請了經濟學家團隊,就相關市場界定、損害后果計算等問題進行專業的經濟分析。據悉在整個核查、調查過程中,國家工商總局調查人員與利樂公司及律師團隊多次會面,接受遞交書面材料,聽取其陳述、申辯意見,充分保障了利樂公司的權利。
  (三)行業影響力大
  利樂集團作為目前全球最大的液態食品包裝系統供應商,其業務范圍包括液態食品無菌包裝設備、備件、包裝材料的生產和相關技術服務等。利樂公司上世紀80年代進入中國后,迅速占領中國市場,一直在液態食品包裝的相關行業處于市場支配地位。據利樂官網顯示,利樂2012年共生產了1732億件包裝,僅包裝的銷售收入就約為111.55億歐元,其中,超過1/3的收入來源于中國。利樂包長期被代指液態食品無菌紙質包裝,可見其產品影響力。
  (四)濫用手段典型,違法行為嚴重
  從國家工商總局公布的處罰決定書來看,利樂集團被認定的濫用行為主要為搭售、限定交易、忠誠折扣等。這樣的行為直接損害無菌包裝市場的競爭秩序,阻止和限制競爭者進入和擴大其市場份額。包括液態奶在內的飲料均系直接與消費者相關的產品,利樂集團的行為會傳導到最終消費者,降低消費者福利。因此,利樂案的查辦,不但對相關行業具有深遠影響,也受到全社會的廣泛關注。
  綜上所述,利樂案作為近期公布的最重要的反壟斷案件,反映了我國反壟斷執法機構敢于亮劍,嚴格執法,堅決維護公平競爭環境的決心。該案本身非常值得深入分析和研究,對今后濫用市場支配地位案件的辦理和應對不無裨益。

□案評人:上海邦信陽中建中匯律師事務所合伙人 田小豐



從利樂案看相關市場的合理界定

一、以可替代性作為相關市場界定的基本原則
  相關市場的界定對于反壟斷執法尤其是對濫用市場支配地位的規制具有基礎性作用。在利樂案中,國家工商總局按照《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》(以下簡稱《指南》),以替代性分析作為基本依據,在其處罰決定書中表述為“相關市場范圍的大小取決于商品(地域)的可替代程度”。
  相關市場在《反壟斷法》中主要指的是與具體案件有關,為案件中的競爭行為或者限制競爭行為所影響的市場范圍。我國《反壟斷法》第十二條以及《指南》第三條均將相關市場定義為“經營者在一定時期內就特定商品或者服務(以下統稱商品)進行競爭的商品范圍和地域范圍”。因此在《反壟斷法》中,無論是相關商品市場,還是相關地域市場,其前提都是“具有競爭關系”。基于相關市場內相互競爭的特性,進而衍生出了產品以及地域之間的可替代性原則,即只有存在替代關系的商品或者服務才能夠構成相關商品市場,它們所處的地域才能構成相關地域市場。
  替代關系作為相關市場的界定原則具有重要的指導意義。自1956年美國最高法院在著名的杜邦玻璃紙案中運用了需求替代分析法后,需求替代不僅成為了一種相關市場界定方法,更上升為基本原則。之后出現的商品群理論分析法、SSNIP假定壟斷者測試法等多種界定方法都是以需求替代作為基本原理。供給替代作為需求替代的補充在上世紀60年代開始逐漸應用,二者共同構成了《指南》中所規定的替代性分析依據。

二、需求替代法與供給替代法的合理運用
  正如《指南》第七條所述,界定相關市場的方法不是唯一的,在反壟斷執法實踐中,根據實際情況可能使用不同的方法。在諸多界定方法中,需求替代與供給替代最為常見,也是最為重要的方法。在利樂案中,國家工商總局正是以這兩種方式對利樂集團的相關商品市場和相關地域市場進行認定。
  結合國家工商總局處罰決定中的分析論證,筆者認為,需求替代法和供給替代法的運用應注重三個方面。
  (一)相關商品市場和相關地域市場的初步建立
  在具體執法和實務操作過程中,界定相關市場首先要初步確立產品和地域范圍,也就是所謂的確立臨時相關市場。一般而言,相關商品市場的初步建立以涉案企業被指控或者被調查的同質產品和服務為依據,相關地域市場的初步建立則以涉案企業被指控或者被調查行為的地理范圍為準。
  在利樂案的分析認定中,國家工商總局將相關商品市場初步認定為液體食品包裝設備市場。這是因為利樂集團的主要業務以及具有核心競爭力的產品是液體食品包裝設備及其附屬產品和服務,而其被舉報內容以及國家工商總局所調查的內容也正是利樂集團在這一領域有無排除、限制競爭行為。在初步確定商品范圍之后,執法機關進一步通過液體包裝設備驗收規范液體食品包裝設備按照技術特點劃分為無菌和非無菌,按照包裝材料的不同劃分為紙基、塑料及復合材料、玻璃和金屬,對相關商品市場進行了限縮和分類。
  簡而言之,利樂案相關地域市場被初步定為中國大陸地區,是因為利樂集團被舉報以及工商總局之后所調查的反競爭行為均發生在中國大陸地區。
  (二)需求替代法的分析要素
  初步確立相關市場后,需要通過替代性分析方法進行具體界定,其中需求替代為主要分析方法。《指南》第七條規定:“無論采用何種方法界定相關市場,都要始終把握商品滿足消費者需求的基本屬性。”因此,需求替代的分析旨在從消費者角度出發,以市場需求為著眼點考查特定地理范圍內某一商品是否與其他同類產品具有可替代性。
  按照《指南》的規定,分析相關商品市場需求替代時需要考慮商品的總體特征和用途、價格差異、銷售渠道等多種因素。具體到利樂案,國家工商總局在需求替代分析中更注重對商品特征和用途、消費者偏好以及消費者轉移成本的分析。例如,在認定設備市場時,國家工商總局認為無菌設備相較于非無菌設備技術特征明顯,并且更適合我國地域遼闊、產奶地主要在北方的特點,紙基包裝相較于其他包裝材料也更符合液態奶包裝的無菌性能要求。同時,國家工商總局認為,消費者一旦選定再轉向其他包裝設備具有較大的轉換成本,無菌與非無菌,紙基與其他包裝材料都沒有可替代性,進而認定該相關商品市場應界定為紙基復合材料無菌包裝設備市場。
  在相關地域市場的界定中,國家工商總局主要從商品的主要銷售區域和運輸成本兩方面著手,認為無論是主要的紙基無菌包裝設備,還是之后的技術服務以及包裝材料,利樂銷售經營的主要區域都是中國大陸,并且由于運輸成本問題,利樂集團更偏重本地化策略。所以,從需求替代方面來看,利樂案的相關地域市場應為中國大陸市場。
  (三)需求替代與供給替代的綜合運用
  供給替代主要從市場的供給側考查涉案企業及其競爭對手在某一商品或服務領域,以及相應地理市場的可替代程度。
  在利樂案的相關商品市場方面,國家工商總局注重從市場進入障礙以及供給成本轉換兩方面進行供給替代分析,后者在實務中具體表現為《指南》中所規定的“轉產的難易程度,轉產需要的時間,轉產的額外費用和風險,轉產后所提供商品的市場競爭力,營銷渠道等”。如在對設備市場分析中,由于進入紙基無菌包裝設備市場需要較高的資金和技術門檻,使得非無菌、非紙基的包裝設備經營者無法進入該市場,“即使是相鄰包裝設備行業的生產廠商也無法進行迅速轉產”,因此其他經營者的產品在紙基無菌包裝設備領域與利樂集團不具有可替代性。在相關地域市場的界定中,執法機關則以三個商品市場明顯的地域性為認定依據。《指南》規定,供給替代法應當在“必要時進行”。事實上,供給替代相對于需求替代法確實是一種補充手段,但在利樂案中,所有相關市場界定均對該方法予以應用,其與需求替代的綜合運用也使利樂案相關市場的界定更為合理和準確。可以說,國家工商總局在利樂案中的這一做法無疑為之后執法機關對兩種方法的綜合運用提供了借鑒和參考。

三、互補關系與后續市場的單獨界定
  利樂案相關市場界定的一大特點是將紙基無菌包裝的技術服務市場從設備市場中分離出來,劃分成了不同的相關商品市場。從之后的市場支配地位分析中可以看出,利樂集團在技術服務市場的支配地位相較于設備市場甚至更為明顯,僅市場份額就占到了80%。
  利樂集團的技術服務包括設備備件供應和維修服務,將技術服務市場從設備市場中分離出來,與目前汽車行業將售后市場單獨劃分相類似,在本質上都屬于后續市場的單獨界定問題。
  不同于相關市場中產品以替代關系為基礎,此類后續市場與主產品市場更多體現為互補關系的體現。所謂產品之間的互補關系,從消費者的角度來看,意味著其在購入主產品后有意愿繼續購買與之配套的輔助產品,或者該輔助產品直接計算在主產品的價格之中,如購買手機時的電池,購買剃須刀時的剃須刀 刀頭等。輔助產品的互補性越強,則消費者搭配購買的意愿越強。從經濟學角度來看,產品之間的互補關系還意味著如果某一產品發生價格方面的變動,此種變動通常會反映在另一產品的需求層面上,二者呈反相關,如主產品的價格下降,輔助產品的需求量會隨著主產品需求量的增加而增加。具有互補關系的產品如何界定相關商品市場尚無定論,后續市場與主產品市場是否有必要分別界定、以何標準界定也還存在爭議,這些問題的解決都有待于反壟斷執法的進一步探索和反壟斷理論的進一步發展與完善研究。

□武漢大學競爭法與競爭政策研究中心主任 孫 晉
  武漢大學競爭法與競爭政策研究中心助理研究員 鐘 原

(責任編輯:沈沉)

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