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競爭政策助力長三角區域一體化高質量發展(上)

——第三屆長三角競爭法論壇暨第十二期“經濟法30人論壇”發言摘要

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發布時間:2019-07-16 09:43 來源:
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編者按
  
作為“一帶一路”和長江經濟帶的重要交匯點,長三角地區是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一,更是肩負創新引領、優化發展和區域轉型升級等歷史重任的國家重點示范區域。在國家大力實施區域協調發展戰略,并決定支持長三角區域一體化發展上升為國家戰略的時代背景下,聚焦“長三角區域一體化發展國家戰略中的競爭政策”,同時理順競爭政策與經濟發展、區域一體化發展關系,探索競爭法律實施與完善的機制和路徑,以及公平競爭審查制度等政策工具的合理運用,將有力助推長三角區域一體化的高質量發展。
  2019年6月30日,由中國法學會經濟法學研究會及江蘇、安徽、浙江和上海三省一市法學會的經濟法學研究會、競爭法研究會主辦,上海交通大學競爭法律與政策研究中心承辦的第三屆長三角競爭法論壇暨第十二期“經濟法30人論壇”在上海舉行。來自市場監管總局、中國法學會經濟法學研究會、三省一市的市場監管局和法學會經濟法學研究會、競爭法研究會等單位的領導、理事與全國各大高校的專家學者,以及各地律師和企業代表等近150人參加了本次論壇。本版特將參會嘉賓的精彩發言予以摘編,以饗讀者。

聚焦“長三角區域一體化發展國家戰略中的競爭政策”

上海市法學會黨組副書記、專職副會長 施偉東

  發揮競爭政策在長三角一體化區域發展國家戰略中的重要作用,應當致力于打造一個集聚“制度”“科技”和“人才”的優秀的競爭法研究交流平臺。對于平臺建設,有三個關鍵詞:制度、科技和人才。好的制度能夠完善市場法治、降低交易成本、讓市場交易公平可預期,因此未來應致力于打造有競爭力的市場安排。互聯網、人工智能快速發展,反不正當競爭、反壟斷更要考慮科技因素,在關注制度發展的同時應關注科技帶來的變化。平臺最有活力的部分是“人才”,應在這一開放平臺上集聚一批學術界和實務界人才,共同為營商環境改善、法治事業發展貢獻力量。

市場監管總局反壟斷局巡視員 張光遠

  我國《反壟斷法》實施十年來取得了顯著成效,一是查辦了一批壟斷案件,二是逐步完善了制度體系,三是提升了公平競爭意識,四是促進了競爭制度的研究,五是深化了國際交流合作。
  《反壟斷法》在實施中面臨制度規則、執法環境、具體執行三個方面的問題。一是在執法實踐中存在壟斷協議認定標準比較高、反壟斷調查取證手段不足、罰則需要進一步完善、部分違法行為成本過低的問題,亟須在法律規則層面完善《反壟斷法》。二是社會各界對競爭的認識不足,由于執法針對性強而不配合調查情況較多,執法經常被誤解,亟須優化執法環境。三是在具體執行方面,反壟斷執法力量不足,專業性有待提升,在法律執行層面也存在一些分歧或者誤解,新經濟給反壟斷工作帶來挑戰。
  完善反壟斷執法需要從四個方面著力。一是進一步提升公平競爭意識,二是加快修訂《反壟斷法》工作,三是加強執法隊伍建設,四是持續加大反壟斷執法力度,形成上下聯動有效配合的執法機制,推動反壟斷執法工作取得更大成效。

上海市市場監管局副局長 彭文皓

  長三角區域一體化已上升為國家戰略,強化實施競爭政策是推動長三角區域一體化高質量發展的根本動力和必要保障。只有堅持競爭中性原則,推進落實公平競爭審查制度,加強競爭執法,培育競爭文化,才能為跨區域的經濟活動創造公平競爭的市場環境,促進長三角區域率先實現創新驅動轉型發展,帶動整個長江經濟帶和華東地區的發展,形成高質量發展的區域集群。
  《反壟斷法》實施以來,上海市市場監管局在市場監管總局的支持下,共查處了20件具有全國影響力的壟斷案件,積極配合市場監管總局參加手機芯片、汽車醫藥等20多個行業數十起重大案件調查工作。積極推動在上海自貿試驗區試行競爭政策,2014年在全國第一個出臺自貿試驗區反價格壟斷工作辦法,2015年發布實施全國第一個反壟斷豁免指導意見,獲評2018年上海十大依法行政示范項目以及中國反壟斷十大法治事件。下一步,上海市市場監管局將在建立完善競爭政策與產業政策協調機制、建立競爭政策有效性和市場競爭狀況的評估機制、試點經營者集中審查、開展公平競爭審查第三方評估、支持中國企業海外維權等方面進行創新和實踐。

中國社科院法學所研究員、深圳大學特聘教授 王曉曄

  競爭法在互聯網市場仍有適用空間,無須撇開現行競爭法制定新的規則。同時,要考慮到互聯網市場確實和傳統市場有不一樣的地方,即競爭動態性強、跨界競爭明顯、平臺競爭多。在研究競爭法在互聯網領域的適用時,需要考慮算法定價平臺合謀問題、互聯網平臺并購中的競爭邊界與數據問題、市場支配地位及相關市場的認定、濫用行為的剝削性高價和價格歧視行為等。

北京大學法學院教授、中國法學會經濟法學研究會會長 張守文

  一方面,長三角區域一體化發展已經上升為國家重大戰略,在一個國家主權范圍之內,區域一體化的發展涉及財政、金融、產業、稅收、競爭法律法規的很多問題,其中與競爭法相關的問題非常值得研究。另一方面,對于競爭政策的深入理解也十分重要:競爭政策的含義、競爭政策與競爭法的關系、競爭理論和發展理論的關系以及國家競爭理論等問題都值得深入探討。在國家構建現代化經濟體系戰略和不斷推進現代化的背景下,現代市場體系和現代經濟體制如何構建,是亟須解決的兩個重要問題。現代市場競爭體系尤其強調構建統一、開放、競爭、有序的市場秩序,而現代經濟體制運行過程中,需要競爭法、競爭政策發揮作用,以更好地發展、完善和優化營商環境。

對外經貿大學法學院教授 黃 勇

  我國反壟斷執法已經積累了十余年的經驗,在制度條件、政策條件和外部執法條件日趨完善的背景下,現階段市場競爭主體、政府應當思考如何強化競爭政策。一是在頂層設計方面,目前“競爭政策”仍停留在文件層面,尚未體現在綱領性文件上,應盡快將競爭中立政策納入中央綱領性文件。二是應當進一步加強公平競爭審查制度的實施。其中,財政政策是產業政策的具體落實,因此要將競爭政策貫穿于財政政策的實施。三是在經濟不確定的情況下,發揮《反壟斷法》的重要作用,既涉及政府監管又與企業合規有關。總體而言,未來競爭政策還需要加強公正執法、及時修法、制度入法。


香港嶺南大學經濟學系教授 林 平

  在偵破卡特爾案件時,一方面要提高法定罰款額,加大法律的震懾力度,另一方面則要建立舉報人獎勵制度,多渠道獲悉卡特爾線索。在當下國際共識中,寬大政策的成功實施需要滿足三個必要條件:一是法定責任足夠高,二是執法力度足夠大,三是政策透明度足夠強。可采用以下幾種手段發現卡特爾:采用市場篩查,制造“囚徒困境”以瓦解卡特爾,建立卡特爾舉報獎勵制度。同時,可以結合博弈論模型的經濟分析,從提高法定罰款額和制定寬大政策兩個方面完善偵破卡特爾案件機制。

理順競爭政策與經濟發展的關系

  武漢大學法學院教授、湖北省法學會競爭法學研究會會長 寧立志
  構建現代化經濟體系,需要理順競爭政策與經濟發展的關系,著力落實新發展理念,強化競爭政策在市場經濟體制運行中的基礎性地位。立足于知識產權和競爭法的交叉視角,需要關注算法的保護路徑選擇和算法的監管依據。從技術層面看,多數的算法就是一種數學公式、流程圖、參數,解決問題方法,是無形智力勞動成果。從民法總則角度看,算法不是法定的知識產權的類型。從著作權法角度看,算法有可能構成著作權法保護的對象。從專利法角度看,算法很難納入到專利法保護的范圍。從反不正當競爭法角度看,大部分算法都是公開的,少部分是作為商業秘密進行保護的。保密的算法面臨算法歧視、算法霸權、算法錯誤、算法趨同、算法疊加等風險。
  目前對算法加以監管尚未有法律依據,需要相關部門對此制定相關依據、規則。對算法的監管當遵循效率的追求與風險可控原則,價值理性和工具理性相結合原則,還有技術進步和工藝最大化相結合原則。加強對算法的監管可以對商業秘密制度進行制度創新,加強事先監管,從結果監管到過程監管、從主體監管到技術監管,司法上也可以設計一些救濟性權利。
  西南政法大學經濟法學院教授 葉 明
  應從理念、原則、規制三個方面提煉競爭法促進共享經濟發展的基本思路。一是適用競爭法規制共享經濟時應秉持包容審慎的理念,也要有底線思維,一旦發現濫用市場支配地位掠奪性定價、捆綁銷售等嚴重影響社會經濟秩序、嚴重影響社會整體利益的行為要堅決查處。二是在規制時需要采取激勵性規制和適度規制的原則。三是強化事中、事后規制,采用剛柔并濟的手段,包括政府等社會各界共同進行規制。僅由政府規制是不夠的,還需要多方協作進行規制。
  上海交通大學凱原法學院教授、院長助理 侯利陽
  對于競爭政策的調整,基本上都是從市場內部進行調整,但由于市場失靈情況的出現,使得政府必須對市場進行干預,通過外力去塑造市場。政府對于市場的塑造適用經濟規制法,而經濟規制法主要通過兩個方面對競爭政策進行調整,一是政府直接介入市場,但政府不能完全取代企業,所以讓市場在資源配置中起決定性作用,并且更好發揮政府作用。二是通過政府撫育一些特殊經營者,從而扶植其他經營者的競爭。通過這兩種方式對競爭政策進行調整很常見。
  通過上述一些梳理,我國對于競爭政策的調整,在交易關系方面是對競爭主體和競爭客體的調整,而對競爭關系的調整包括惡性競爭調整、不競爭調整和扶植競爭調整。對于互聯網時代的競爭政策,一方面要強調互聯網平臺三方面合作、減負、加責,另一方面要強調政府與互聯網平臺建立合作關系。
  昆明理工大學法學院教授 丁國峰
  公平競爭審查與行政性壟斷既有區別,也有聯系,需正確對待二者關系。行政性壟斷主要表現為行政主體濫用行政權力排除、限制競爭行為,包括部門壟斷和地區壟斷。公平競爭審查制度主要是用競爭政策解決政府對市場干預過多問題,防止市場競爭狀況遭到破壞,保障各類主體公平開展市場活動。
  《反壟斷法》對行政壟斷的規制通過法律條文體現,公平競爭審查制度通過預先設置的法律條款內容消除限制競爭、排除競爭條款內容。公平競爭審查需要引進第三方評估相關規定,執法審查具體標準需要明確,增強審查的專業性及強度。在程序上,公平競爭審查需要明確審查標準,構建審查信息處理的程序,完善自我審查機制,引入競爭執法機構參與公平競爭審查。同時,建立公平競爭審查的激勵機制與公平競爭審查法律責任體系,細化公平競爭審查具體標準,以開放的公共利益為標準,增加行政合法性審查標準。

精彩點評
  中國人民大學法學院教授、中國法學會經濟法學研究會副會長史際春:應當準確區分競爭政策的基礎性地位與市場的基礎性地位兩個基本概念,以免概念混淆導致競爭政策和其他經濟政策的不平衡、不協調。
  上海大學法學院教授、院長文學國:在中國語境下探討競爭政策的基礎性地位,應當處理好私有企業和國有企業、中央政府和地方政府、行政手段和市場手段以及競爭政策和產業政策幾組關系。
  安徽大學法學院教授、副院長李勝利:結合制度規范與新經濟特征,對共享經濟和互聯網平臺的競爭法規制問題作進一步的延伸探討。
  同濟大學國際知識產權學院副院長于馨淼:對數字經濟平臺經營者的反壟斷執法調查是促進行業可持續發展的重要舉措。

構建區域一體化發展與競爭政策的協調機制

  暨南大學法學院教授、副院長 郭宗杰
  粵港澳大灣區的戰略推進背景以及市場一體化建設的相關經驗可以為長三角區域經濟發展路徑提供參考。一方面,在民間層面充分發揮行業協會的作用,但要注意組建聯盟不要涉及違反競爭法律法規。另一方面,在地方層面發揮地方政府和省政府的作用,發揮中央政府的作用,通過最高層面的立法做一些先行先試的工作。
  中國政法大學國際法學院教授 戴 龍
  在國際法和國內法兩個框架維度下,思考區域一體化發展過程中競爭政策的協調方向和路徑機制。我國區域一體化發展戰略并不是要實施區域性的競爭政策,而是要通過清理妨礙統一市場和公平競爭,統一市場、公平競爭區域性保護措施,取消區域內市場準入限制。我國區域一體化發展戰略實施重點是實施區域內的統一規劃,實行統一的公平審查制度。對于區域性的產業政策,應由差異化選擇性區域政策轉向普惠化功能性產業政策。
  地方層面區域一體化的產業政策不能夠違背我國統一實施的競爭政策,也不能違背我們國家統一的對外貿易政策。我國區域一體化發展要確立市場在資源配置中的決定性作用,而不是利用產業政策要素推動區域一體化經濟發展,最終還要回歸到市場的決定性作用,真正發揮競爭政策基礎性地位和作用。
  浙江省市場監管局反壟斷處副處長 馬利華
  結合長三角區域一體化發展戰略背景,浙江省市場監管局大力開展競爭倡導,通過舉辦反壟斷法宣講會、壟斷案件通報會等宣傳反壟斷法律法規。為了促進行業協會合規發展,浙江省市場監管局在全國率先制定了浙江省行業協會價格行為指南,今年制定出臺了浙江省企業競爭合規指引。全面實施公平競爭審查制度,把公平競爭審查制度落實情況納入浙江建設整個考核體系。2016年下半年以來,全省審查新制定的政策文件2.2萬件,經過審查修改的有366件,全省清理存量政策文件5.3萬件,經過清理以后修改廢止的有1249件。著力強化反壟斷執法,在造紙、燃料化工、水泥混凝土、車輛保險等領域查處了一批市場壟斷案件,還查處了一批涉及建設、安監、環保、經信、交通、氣象、工程招投標等領域的行政壟斷案件。夯實競爭政策實施基礎,建立全省統一反壟斷執法體制機制,建立反壟斷研究及人才培養基地與反壟斷專家庫。
  下一步,浙江省市場監管局將深化對競爭政策基礎性地位的認識,加強浙江省實施競爭政策中長期規劃研究,制定浙江省實施競爭政策的指導意見。落實競爭中性原則,實行競爭合規政策,充分發揮競爭政策促進競爭產業發展。
  華東政法大學經濟法學院副教授 翟 巍
  可以借鑒歐盟模式探討長三角區域三省一市競爭政策協調過程中的具體樣態。一是在頂層設計完成的條件下,三省一市可以考慮建立聯席會議制度,或像歐盟委員會一樣創設一個強力的競爭政策執行機關,統一實施競爭政策,協調三省一市相關的競爭政策的表現樣態,消除執法差異。二是借鑒歐盟的范式創建長三角區域統一的對國家援助的管控機制,根據長三角區域不同區域經濟發展的倡議、社會基礎設施方面的差異進行網格化區分,細化公平競爭審查豁免制度,制定量化的標準。三是統一執行中央的競爭政策,建立評價指標體系,對三省一市的競爭政策執行機關的執行結果通過量化評價指標體系進行考核。
  此外,無論從區域競爭政策的協調,還是全國競爭政策統一執行角度來說,我國在《反壟斷法》中需要統一設置限制競爭行為條款,在《反壟斷法》修訂時納入競爭政策內容。

精彩點評
  河南大學法學院教授婁丙錄:在行政區劃體制和機制方面需要克服障礙,真正實現競爭執法一體化,是實現區域經濟一體化的關鍵。
  江西財經大學法學院教授、副院長喻玲:應當在統一大市場背景下考慮特定區域化市場的競爭政策的實施。
  四川大學法學院副教授袁嘉:當前區域一體化發展競爭政策協調的關鍵工作是培養和提升政府的市場意識、競爭意識。
  深圳大學法學院助理教授程子薇:區域經濟一體化依賴法律層面具體制度的貫徹落實。(來源:上海市法學會競爭法研究會、上海交通大學凱原法學院)

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