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市場監管總局反壟斷局主要負責人就《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》答記者問

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發布時間:2019-09-02 09:38 來源:
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  近日,市場監管總局公布了《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》(國家市場監督管理總局令第11號)。市場監管總局反壟斷局主要負責人就《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)接受了記者采訪。
  問題1:制定出臺《暫行規定》的背景和目的是什么?
  答:黨的十九大要求“推進依法行政,嚴格規范公正文明執法”“打破行政性壟斷,防止市場壟斷”,對濫用市場支配地位反壟斷執法工作提出了明確要求。按照《深化黨和國家機構改革方案》要求,市場監管總局承擔反壟斷統一執法職責。為貫徹落實黨的十九大精神和黨和國家機構改革精神,適應市場監管體制改革和反壟斷執法體制改革需要,有效預防和制止濫用市場支配地位行為,推進新時代反壟斷工作,有必要在充分總結執法經驗的基礎上,制定出臺一部規制濫用市場支配地位行為的部門規章。市場監管總局在充分調研的基礎上,借鑒國際上的成熟做法,吸收國內外研究成果,充分立足國情,考慮到我國經濟發展階段和水平,根據我國《反壟斷法》,制定出臺了《暫行規定》。
  制定出臺《暫行規定》主要有四個方面的目的:
  一是整合原有有關規定。《反壟斷法》實施以來,國家發展改革委制定了《反價格壟斷規定》《反價格壟斷行政執法程序規定》,原國家工商總局制定了《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為規定》《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》,實現了反壟斷統一執法后,有必要整合上述規定,為統一執法提供制度支撐。
  二是細化《反壟斷法》相關規定。《反壟斷法》關于濫用市場支配地位行為的規定較為粗線條,制定《暫行規定》對《反壟斷法》進行細化,增強規制濫用市場支配地位制度的可操作性。
  三是為執法和守法提供明確指引。《暫行規定》充分總結執法經驗,對有關規制濫用市場支配地位的制度進行細化和完善,可以規范和指引反壟斷執法機構開展濫用市場支配地位行為執法,同時為市場主體依法合規指引提供明確指引。
  四是統一執法標準。濫用市場支配地位反壟斷執法較為復雜,市場監管總局已授權省級市場監管部門開展執法,《暫行規定》對濫用市場支配地位的執法程序和相關實體內容作了系統性規定,有利于統一執法標準,提升執法水平。
  問題2:對于濫用市場支配地位反壟斷執法,《暫行規定》建立了怎樣的執法機制?
  答:科學、有效的執法機制,有利于推進濫用市場支配地位反壟斷執法,維護市場公平競爭。《暫行規定》對此作了三個方面的規定:
  一是建立了兩級執法體制。考慮到我國地域遼闊,濫用市場支配地位行為呈現點多面廣的特點,為有效調動地方執法積極性,有力推進濫用市場支配地位反壟斷執法,《暫行規定》建立了兩級反壟斷執法機制,授權省級市場監管部門負責本行政區域內濫用市場支配地位行為的反壟斷執法工作。
  二是明確了案件管轄范圍。執法實踐中,濫用市場支配地位案件涉及地域范圍不同、案件復雜程度不同、產生的影響不同,為保證執法效果,提高執法效能,《暫行規定》對濫用市場支配地位行為案件的管轄進行了明確規定,市場監管總局主要負責查處下列案件:跨省、自治區、直轄市案件,案情較為復雜案件,在全國有重大影響的案件。省級市場監管部門主要負責本行政區域內濫用市場支配地位案件的查處,市場監管總局認為有必要直接查處的,也可以進行查處。《暫行規定》同時規定,對于市場監管總局負責查處的濫用市場支配地位行為,市場監管總局可以指定省級市場監管部門查處。
  三是規定了委托調查制度。為有效利用地方市場監管部門執法力量,《暫行規定》規定了委托調查制度。市場監管總局可以委托省級市場監管部門、省級市場監管部門可以委托下級市場監管部門開展濫用市場支配地位行為調查。同時規定,受委托的市場監管部門在委托范圍內,以委托機關的名義實施調查,不得再委托其他行政機關、組織或者個人進行調查。在執法實踐中,濫用市場支配地位案件經常需要跨省(自治區、直轄市)開展調查,《暫行規定》對省級市場監管部門間的協助調查機制作了規定。
  問題3:對于認定經營者具有市場支配地位的依據因素,《暫行規定》作了哪些細化規定?
  答:《暫行規定》對《反壟斷法》規定的認定經營者具有市場支配地位依據的因素逐一進行了細化。同時,總結執法經驗,對認定互聯網和知識產權領域經營者具有市場支配地位需考慮的因素予以明確,并對認定兩個以上經營者具有市場支配地位需考慮的因素作了規定,為執法實踐提供更為清晰的指引。
  一是關于市場份額及相關市場競爭狀況。市場份額是反映經營者市場力量最主要的因素,《暫行規定》明確了經營者在相關市場的市場份額的指標為:銷售金額、銷售數量或者其他指標,規定“其他指標”是考慮到有時經營者的產能、用戶數量等指標更能反映經營者的市場份額。關于分析相關市場競爭狀況,《暫行規定》主要明確了市場發展狀況、市場結構、產品差異、銷售和采購模式等因素,同時考慮動態競爭,明確了考慮創新和技術變化、潛在競爭者等因素。
  二是關于控制市場的能力。分析經營者的市場力量,控制銷售市場或者原材料采購市場的能力是一個重要因素。《暫行規定》細化了經營者控制市場的能力,可以考慮控制上下游市場的能力、控制購銷渠道的能力、影響或決定重要交易條件的能力、優先獲得必需資源的能力等方面的因素。
  三是關于財力和技術條件。《暫行規定》對經營者的財力和技術條件明確了可以考慮的具體因素,財力情況主要考慮資產規模、盈利能力、融資能力等現有和潛在的財力因素;技術條件主要考慮研發能力、技術裝備、技術創新和應用能力、擁有知識產權等因素。考慮上述因素時,主要從以何種方式和程度促進經營者業務擴張或者鞏固、維持市場地位角度進行分析。
  四是關于依賴程度。經營者的市場力量在一定程度上表現為其他經營者對該經營者的依賴程度。《暫行規定》對分析依賴程度明確了可以考慮的具體因素,包括:交易關系、交易量、交易持續時間、轉向其他交易相對人的難易程度等,核心是分析其他經營者開展經營在何種程度上依賴于該經營者。
  五是進入相關市場的難易程度。市場進入難易程度決定了一個市場格局的穩定程度和潛在競爭者參與市場競爭的可能性。概括而言,市場進入難度越大,經營者具有市場支配地位的可能性越大;反之,在位經營者會受到潛在競爭者的較大競爭約束。《暫行規定》細化規定了市場進入難易程度的考慮因素:市場準入、獲取必要資源的難度、采購和銷售渠道的控制情況、資金投入規模、技術壁壘、品牌依賴、用戶轉換成本、消費習慣等。
  需要說明的是,《暫行規定》對《反壟斷法》規定的認定經營者具有市場支配地位的因素進行了細化,主要是明確了考慮因素的方向和范圍。在執法實踐中,需要根據個案的具體情況,選擇上述因素中的部分或者全部進行具體分析,并不是必須考慮每一個具體因素。
  問題4:《暫行規定》對認定經營者具有市場支配地位考慮的因素作了哪些特殊規定?
  答:根據執法實踐,認定互聯網和知識產權領域經營者具有市場支配地位有一定的特殊性。據此,《暫行規定》在兩個方面分別作了具體規定。
  一是關于認定互聯網領域經營者具有市場支配地位。《暫行規定》分析總結互聯網等新經濟業態的特點,明確認定該領域經營者具有市場支配地位,可以考慮的具體因素,包括:行業競爭特點、經營模式、用戶數量、網絡效應、鎖定效應、技術特性、市場創新、掌握和處理相關數據的能力以及經營者在關聯市場的市場力量。需要說明的是,分析互聯網領域經營者具有市場支配地位依據同樣的分析框架,這些因素不是獨立于《反壟斷法》規定和《暫行規定》細化規定的認定經營者具有市場支配地位依據的因素,而是在分析時需要考慮互聯網領域的特殊性。
  二是關于認定知識產權領域經營者具有市場支配地位。經營者擁有知識產權并不必然具有市場支配地位。《暫行規定》總結執法經驗,明確了認定知識產權領域經營者具有市場支配地位可以考慮的特殊因素,包括:知識產權的替代性、下游市場對利用知識產權所提供商品的依賴程度、交易相對人對經營者的制衡能力等。同樣需要說明的是,分析知識產權領域經營者具有市場支配地位依據同樣的分析框架,這些因素不是獨立于《反壟斷法》規定和《暫行規定》細化規定的認定經營者具有市場支配地位依據的因素,而是在分析時需要考慮知識產權領域的特殊性。
  問題5:《暫行規定》對認定兩個以上的經營者具有市場支配地位作了哪些具體規定?
  答:我國《反壟斷法》規定了兩個以上的經營者具有市場支配地位的推定制度,即兩個經營者在相關市場的市場份額合計達到三分之二、三個經營者在相關市場的市場份額合計達到四分之三的,可以推定經營者具有市場支配地位。同時規定,經營者市場份額不足十分之一的,不應當推定該經營者具有市場支配地位;被推定具有市場支配地位的經營者,有證據證明不具有市場支配的,不應當認定其具有市場支配地位。執法實踐中,由于《反壟斷法》對認定兩個以上的經營者具有市場支配地位沒有作出明確規定,被推定具有市場支配地位的經營者如果提出其不具有市場支配地位,反壟斷執法機構難以通過分析認定其具有市場支配地位,《反壟斷法》規定的市場支配地位推定制度操作性不是很強,市場主體對此缺乏明確的預期。
  為了增強制度操作性,給市場更明確的指引,《暫行規定》總結執法經驗,并借鑒其他國家的相關制度和做法,明確規定了認定兩個以上的經營者具有市場支配地位考慮的因素,包括:市場結構、相關市場透明度、商品同質化程度、經營者行為一致性等。根據經濟學理論和執法實踐,市場結構越集中、市場透明度越高、商品越同質化、行為越趨于一致,兩個以上的經營者具有市場支配地位的可能性越大。
  需要說明的是,分析兩個以上的經營者具有市場支配地位具有不同的分析框架,除依據《反壟斷法》規定和《暫行規定》細化規定的認定經營者具有市場支配地位依據的因素外,還必須考慮上述列舉的具體因素。
  問題6:認定構成以不公平的高價銷售商品和以不公平的低價購買商品的濫用市場支配行為,《暫行規定》主要從哪幾個方面作了規定?
  答:認定“不公平的高價”或者“不公平的低價”一直是反壟斷執法實踐中的難點問題。總結執法實踐,對于價格進行定量分析比較困難,且定量分析并不是定性分析的前提。根據《反壟斷法》的精神,規制“不公平的高價銷售”或者“不公平的低價購買”,關注點不僅在于“高多少”或者“低多少”,更在于是否“不公平”。據此,《暫行規定》重點從是否存在“不公平”進行分析,具體列舉了“不公平的高價”和“不公平的低價”的具體表現形式。主要從橫向和縱向兩個方面進行比較。
  一是橫向比較。所謂橫向比較,就是在同一時間階段,將該經營者的價格與其他經營者的價格比較,或者與該經營者在其他區域的價格進行比較,上述價格都是靜態的,是一種橫向比較。具體有兩種表現形式:銷售價格或者購買價格是否明顯高于或者明顯低于其他經營者在相同或者相似市場條件下銷售或者購買同種商品或者可比商品的價格,銷售價格或者購買價格是否明顯高于或者明顯低于同一經營者在其他相同或者相似市場條件區域銷售或者購買商品的價格。需要注意的是,上述比較都明確了價格差異“明顯”,執法實踐中,如果發現價格差異很微小,或者存在價格差異具有合理性,一般不認定為構成“不公平的高價”或者“不公平的低價”,需要在個案中具體分析。
  二是縱向比較。所謂縱向比較,就是針對不同時間段,分析該經營者的價格變化幅度是否正常,上述價格是動態的,是對價格變化的公平性進行分析,是一種縱向比較。具體有兩種表現形式:在成本基本穩定的情況下,是否超過正常幅度提高銷售價格或者降低購買價格;銷售商品的提價幅度是否明顯超過成本增長幅度,或者購買商品的降價幅度是否明顯超過交易相對人成本降低幅度。同樣,上述比較明確了價格差異超過“正常”幅度或者變化幅度“明顯”,執法實踐中,如果通過比較發現價格變化幅度正常或者差異不明顯,或者存在價格變化具有合理性,一般不認定為構成“不公平的高價”或者“不公平的低價”,需要在個案中具體分析。
  問題7:認定構成以低于成本的價格銷售商品的濫用行為,《暫行規定》如何確定“成本”的界限?
  答:成本是一個復雜的經濟學概念,有總成本、平均成本、邊際成本、可變成本等多個成本概念。認定經營者低于成本銷售商品構成濫用市場支配地位行為,該“成本”是確定經營者行為是否合法的界定。《暫行規定》總結執法經驗,并借鑒其他國家的做法,規定了應重點考慮價格是否低于平均可變成本。平均可變成本是指隨著生產的商品數量變化而變動的每單位成本,即多生產一單位商品需要多投入的成本。平均可變成本與平均總成本相比,不包括平攤到每一單位產品的廠房和機器設備等平均固定成本。固定成本是經營者已經投入的沉沒成本,與產品生產無關,而可變成本包括原材料成本、人工成本等,是產品生產必須多投入的成本。
  《暫行規定》明確經營者是否低于平均可變成本銷售商品,判斷是否構成濫用市場支配地位行為,理由主要是:經營者如果以低于平均可變成本的價格銷售商品,意味著該經營者每多生產和銷售一單位商品就要多虧損,違背基本的經濟理性,其目的很可能是排擠競爭對手。經營者如果以高于平均可變成本的價格銷售商品,意味著經營者在收回平均可變成本的同時有所盈利,很有可能是維持生產經營,具有一定的經濟合理性。
  同時,考慮到互聯網等新經濟業態中可能存在雙邊或者多邊市場交叉補貼的經營模式,在考慮成本時應綜合考慮經營者提供的免費商品及相關收費商品等情況。
  問題8:《暫行規定》明確了經營者拒絕交易的哪些具體行為?
  答:《暫行規定》對《反壟斷法》規定的拒絕交易行為進行細化,主要從四個角度列舉了具有市場支配地位的經營者不得實施拒絕交易行為。
  一是拒絕現有交易。該經營者與交易相對人正在進行交易,但限縮或者中斷現有的交易,包括:1.實質性削減與交易相對人的現有交易數量;2.拖延、中斷與交易相對人的現有交易。
  二是拒絕新的交易。該經營者與交易相對人之前沒有進行交易,但該經營者拒絕與交易相對人開展新的交易。
  三是變相拒絕交易。經營者雖然不直接拒絕與交易相對人進行交易,但設置限制性條件,導致交易相對人難以與其進行交易。
  四是拒絕提供必需設施。該經營者擁有必需設施,而必需設施是交易相對人參與市場競爭的基礎條件,如果該經營者拒絕其他經營者以合理條件使用其必需設施,則構成拒絕交易行為。對于拒絕提供必需設施的行為,在認定該行為構成濫用市場支配地位時,應當考慮以下3方面因素:
  1.另行投資建設或者另行開發建造該必需設施的可行性;2.交易相對人開展生產經營對該設施的依賴程度;3.該經營者提供該設施的可能性以及對自身生產經營活動造成的影響。
  經營者實施了上述行為并不必然構成濫用市場支配地位行為,如果實施上述行為具有正當理由則不構成違法。《暫行規定》列舉了正當理由的具體情形,包括:1.由于不可抗力等客觀原因無法進行交易;2.交易相對人有不良信用記錄或者出現經營狀況惡化等,影響交易安全;3.進行交易將使經營者利益不當減損。上述正當理由充分考慮了實踐中經營者行為可能具有的商業合理性,保護經營者的正常商業行為。需要說明的是,在執法實踐中,上述正當理由需要由經營者證明。
  問題9:《暫行規定》對限定交易行為作了哪些具體化規定?
  答:《暫行規定》對限定交易的行為表現進行了具體列舉。根據限定交易的對象,主要有三種情況:
  一是限定只與自身進行交易。具有市場支配地位的經營者利用自身市場力量,限定交易相對人只能與其進行交易,剝奪了交易相對人的選擇權和競爭對手的交易機會,排除、限制了其他經營者的競爭。
  二是限定與特定經營者進行交易。具有市場支配地位的經營者利用其市場力量,要求交易相對人只能與其指定的經營者進行交易,導致該指定的經營者不正當地獲得競爭優勢,損害市場公平競爭。
  三是限定不得與特定經營者進行交易。具有市場支配的經營者利用其市場力量,限定交易相對人不得與特定的經營者進行交易。由于該經營者具有市場支配地位,其限定行為影響交易相對人的交易選擇,特定的經營者不能獲得交易機會,會被排除出市場。
  需要明確的是,從事上述限定交易行為可以是直接限定,也可以是以設定交易條件等方式變相限定。在執法實踐中,一些經營者的行為較為隱蔽,并不直接提出限定交易對象的要求,而是通過技術手段或合同安排變相達到限定交易的目的。不管方式如何,只要經營者的行為客觀上影響了交易相對人的自由選擇,實質性限定了交易相對人的交易對象,就構成限定交易行為。
  經營者實施上述行為并不必然構成濫用市場支配地位行為,如果實施上述行為具有正當理由則不構成違法。《暫行規定》列舉了正當理由的具體情形,包括:1.為滿足產品安全要求所必須;2.為保護知識產權所必須;3.為保護針對交易進行的特定投資所必須。上述正當理由充分考慮了經營者限定交易可能具有的合理性,體現了對產品安全、知識產權和促進投資的保護。同樣需要說明的是,在執法實踐中,上述正當理由需要由經營者證明。
  問題10:《暫行規定》對搭售和附加其他不合理交易條件作了哪些具體化規定?
  答:《暫行規定》列舉了具有市場支配地位的經營者實施搭售和附加不合理交易條件的具體情形。
  一是明確了搭售行為。搭售是指違背交易慣例、消費習慣或者無視商品的功能,將不同商品捆綁銷售或者組合銷售。判斷是否構成搭售,主要考慮搭售品和被搭售品通常情況下是一起銷售還是分開銷售的。如電視機和電視遙控器,二者雖是兩個獨立的商品,但在功能上,遙控器對電視機具有輔助作用,二者通常一同銷售,不構成搭售行為。實踐中,認定搭售行為需要具體分析。
  二是明確了附加不合理交易條件的情形。根據附加不合理條件的內容不同,列舉了4種情形:
  1.對合同期限、支付方式、商品的運輸及交付方式或者服務的提供方式等附加不合理的限制;2.對銷售地域、銷售對象、售后服務等附加不合理限制;3.在價格之外附加不合理費用;4.附加與交易標的無關的交易條件。這些都是實踐中比較常見的不合理交易條件行為。
  經營者實施上述行為如果具有正當理由則不構成濫用市場支配地位行為。《暫行規定》總結執法經驗,列舉了正當理由的具體情形,包括:1.符合正當的行業慣例和交易習慣;2.為滿足產品安全要求所必須;3.為實現特定技術所必須。在上述這些情況下,經營者搭售或者附加有關交易條件具有一定的合理性。同樣,在執法實踐中,上述正當理由需要由經營者證明。
  問題11:《暫行規定》對界定差別待遇作了哪些細化規定?
  答:《暫行規定》列舉了具有市場支配地位的經營者實施的四種具體的差別待遇行為:一是實行不同的交易價格、數量、品種、品質等級。二是實行不同的數量折扣等優惠條件。三是實行不同的付款條件、交付方式。四是實行不同的保修內容和期限、維修內容和時間、零配件供應、技術指導等售后服務條件。上述這些差別待遇均是比較重要的交易條件,直接影響交易相對人公平參與市場競爭。
  根據《反壟斷法》規定,構成差別待遇一個重要前提是交易相對人“條件相同”。實踐中并不存在嚴格意義上條件完全相同的交易相對人。《暫行規定》對“條件相同”予以明確,即交易相對人之間在交易安全、交易成本、規模和能力、信用狀況、所處交易環節、交易持續時間等方面不存在實質性影響交易的差別。在執法實踐中,交易相對人如果在上述方面不存在實質性差異,這些交易相對人應視為條件相同,具有市場支配地位的經營者不能對交易相對人實行差別待遇。
  考慮到差別待遇在一些情況下可能具有正當性,《暫行規定》列舉了兩方面的正當理由:一是根據交易相對人實際需求且符合正當的交易習慣和行業慣例,實行不同交易條件。這主要是考慮定制化交易的情況,經營者根據交易相對人需求提供不同的商品和交易條件。二是針對新用戶的首次交易在合理期限內開展的優惠活動。需要注意的是,該正當理由有嚴格的限定條件:1.針對的是新用戶;2.在首次交易時;3.在合理期限內。上述3個條件需要同時滿足。在執法實踐中,需要由經營者證明其行為具有上述正當理由。
  問題12:近幾年,對互聯網等新經濟領域競爭問題的反映較多,《暫行規定》對此作了哪些規定?
  答:近年來,互聯網等新經濟領域競爭問題較為突出,各方面反映比較多,反壟斷執法機構對此問題一直較為關注。互聯網等新經濟業態具有動態競爭、創新競爭、市場雙邊性、網絡效應等特點,區別于傳統的經濟形態。需要強調的是,《反壟斷法》的基本制度框架,包括關于濫用市場支配地位的分析和認定,同樣適用于互聯網領域的經營者。考慮到互聯網等新經濟業態的特殊性,《暫行規定》為回應社會各方面期待,適應執法需要,對涉及互聯網的相關問題作了規定。主要有三個方面:一是關于市場份額確定,除銷售金額、銷售數量外,明確了其他指標,為認定互聯網領域經營者市場份額提供依據。二是認定市場支配地位,列舉了認定互聯網等新經濟業態經營者具有支配地位時可以考慮的因素,有利于執法實踐中指導認定互聯網領域經營者具有市場支配地位。三是認定經營者以低于成本的價格銷售商品,明確涉及互聯網等新經濟業態的免費模式,應當綜合考慮經營者提供的免費商品以及相關收費商品等情況,體現了對互聯網等新經濟業態經營特點的考慮。
  問題13:《暫行規定》對承諾制度作了哪些具體規定?
  答:承諾制度是指反壟斷執法機構對涉嫌壟斷行為開展調查時,經營者承諾糾正自身行為,主動采取措施消除行為后果,并且反壟斷執法機構認為經營者的承諾能夠消除行為可能給市場競爭帶來的損害,反壟斷執法機構可以決定接受經營者的承諾,中止案件調查。承諾制度是世界各國反壟斷法普遍采用的一種制度,該制度有利于節約執法資源,提高執法效率,及時消除涉嫌壟斷行為產生的不利后果,實現保護市場公平競爭的目標。在我國10多年的反壟斷執法實踐中,承諾制度發揮了積極作用,同時也反映出程序不夠規范、對承諾履行監督不力、以中止代處罰等問題。
  為了規范承諾制度的適用,統一執法標準,增強制度的操作性,《暫行規定》對濫用市場支配地位案件適用承諾制度作了五方面規定:
  一是明確承諾制度的適用范圍。中止調查申請只能由經營者在被調查期間提出,如果反壟斷執法機構對涉嫌濫用市場支配地位行為調查核實后,不再接受經營者提出的中止調查申請,應當依法作出處理決定。
  二是規定經營者如何提出承諾申請。被調查的經營者應當以書面形式提出中止調查申請,并在申請書中載明規定的事項,包括涉嫌濫用市場支配地位行為的事實、承諾采取消除行為后果的措施、履行承諾的時限等。
  三是明確決定中止調查的程序。反壟斷執法機構根據被調查經營者的申請,在考慮行為性質、持續時間、后果、社會影響、承諾的措施及其預期效果等具體情況后,決定是否中止調查。決定中止調查的,制作中止調查決定書。
  四是強化對經營者履行承諾監督。明確規定了反壟斷執法機構應當對經營者履行承諾的情況進行監督。經營者應在規定的時限內向反壟斷執法機構書面報告承諾履行情況。
  五是明確終止調查和恢復調查的情形。中止調查會有兩種結果:一是終止調查。如果經營者已經履行承諾,反壟斷執法機構可以決定終止調查,并制作終止調查決定書。二是恢復調查。如果經營者未履行或者未完全履行承諾、作出中止調查決定所依據的事實發生重大變化、中止調查決定是基于經營者提供的不完整或者不真實信息作出的,反壟斷執法機構將恢復對該經營者的調查。執法實踐中,恢復調查后,執法機構將不再接受經營者提出承諾。但是,如果由于作出中止調查決定所依據的事實發生重大變化而恢復調查的,不是因為被調查經營者的過錯,執法機構可以基于新的事實接受經營者提出承諾申請。
  問題14:濫用市場支配地位行為的調查處理較為復雜、專業性強,市場監管總局授權省級市場監管部門開展執法,《暫行規定》在統一執法標準、強化執法監管方面作了哪些制度安排?
  答:2018年12月,市場監管總局下發通知,授權省級市場監管部門負責本行政區域內有關反壟斷執法工作,《暫行規定》對此進行了規定。授權省級市場監管部門開展執法,有利于增強反壟斷執法力量,提高地方查辦濫用市場支配地位案件的積極性。同時,確有必要加強執法監督,規范執法標準,統一執法尺度。
  為加強對省級市場監管部門濫用市場支配地位反壟斷執法的指導和監督,《暫行規定》作了四個方面的規定:
  一是明確行政處罰決定書的內容。行政處罰決定書是濫用市場支配地位案件調查處理的重要載體。為了強化執法監督,規范執法活動,《暫行規定》規定了反壟斷執法機構對濫用市場支配地位行為作出行政處罰,應當依法制作行政處罰決定書,并明確了行政處罰決定書的具體內容,包括案件來源及調查過程、違法事實和相關證據、經營者陳述申辯的采納情況及理由、行政處罰的履行方式和期限等。
  二是強調統一執法標準。《暫行規定》明確省級市場監管部門應當嚴格按照市場監管總局相關規定查處濫用市場支配地位行為;市場監管總局加強對省級市場監管部門查處濫用市場支配地位行為的指導和監督,統一執法標準。
  三是建立案件處理前報告制度。《暫行規定》明確省級市場監管部門在作出中止調查決定、終止調查決定或者行政處罰告知前,應當向市場監管總局報告。市場監管總局將對案件的事實、法律依據和定性處理等進行分析研究,統一執法尺度。
  四是明確立案和案件處理后的備案機制。《暫行規定》明確省級市場監管部門自壟斷案件立案之日起7個工作日內,向市場監管總局備案,便于市場監管總局掌握全國案件查辦情況,做好監督和指導。省級市場監管部門向被調查經營者送達中止調查決定書、終止調查決定書或者行政處罰決定書7個工作日內向市場監管總局備案,便于市場監管總局掌握案件處理情況,加強執法監督。
  問題15:《暫行規定》對經營者從事濫用市場支配地位行為的法律責任作了哪些規定?
  答:《暫行規定》對經營者從事濫用市場支配地位行為的法律責任主要作了三個方面的規定。
  一是與《反壟斷法》做好銜接。根據《反壟斷法》規定,《暫行規定》明確了經營者構成濫用市場支配地位行為,反壟斷執法機構責令停止違法行為,沒收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。執法實踐中,違法所得的計算往往比較困難。反壟斷執法機構將堅持應算盡算的原則,使經營者不能因從事濫用市場支配地位行為而獲利。同時,通過處以罰款,體現《反壟斷法》的懲罰性,形成有效威懾。
  二是明確了確定罰款的考量因素。《暫行規定》明確反壟斷執法機構確定具體罰款數額時,應當考慮違法行為的性質、情節、程度、持續時間等因素。在執法實踐中,反壟斷執法機構對上述因素進行綜合考慮,經營者從事濫用市場支配地位行為性質和情節越嚴重、程度越深、持續時間越長的,執法機構將給予越重的處罰。
  三是對特殊情況下的法律責任作了規定。根據執法實踐,經營者從事濫用市場支配地位行為有些是因行政性壟斷引起的。對于在這種情況下經營者如何承擔法律責任,《暫行規定》進行了明確,主要是兩種情況:一是一般情況下,經營者承擔同樣的法律責任,執法機構應責令其停止違法行為,沒收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。二是特殊情況下,可以從輕或者減輕處罰,前提是經營者能夠證明其從事的濫用市場支配地位行為是被動遵守行政命令所導致的。□本報記者

(責任編輯:沈沉)

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