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高質量發展與市場監管

——第六屆科學監管與監管科學論壇發言摘要

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發布時間:2019-11-26 09:59 來源:
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編者按
  
11月22日,首都經濟貿易大學、中國市場監督管理學會主辦的第六屆科學監管與監管科學論壇在京召開。本屆論壇以“高質量發展與市場監管:挑戰與回應”為主題,圍繞新時代市場監管相關問題進行了深入交流。來自政府部門、高校、科研機構的100多名專家學者等參加會議。本期特別刊登部分嘉賓發言摘要,以饗讀者。

準確理解信用監管至關重要

  信用監管作為一項伴隨中國特色社會主義市場經濟發展而產生的創新和改革,目前仍有諸多理論和實踐問題需要研究、探討和明確,這些問題對于完善以信用為核心的市場監管體系至關重要。其中幾個主要問題如下:
  信用監管是法定的行政管理行為。第一,信用監管是政府部門通過依法運用信息公示、信用約束、聯合懲戒等手段,對市場主體實施的監督管理活動。這種活動是法律授權主體依法實施的可復議、可訴訟的行政管理行為。《企業信息公示暫行條例》第二十一條規定,公民、法人或者其他組織認為政府部門在企業信息公示工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。第二,信用監管是政府部門通過信用措施實施市場監管,而不是直接去管企業的信用。對企業進行信用評級、信用管理咨詢、信用修復等都不屬于信用監管的范疇。政府部門及其管理的事業單位不對企業進行信用評價、評級和認證,企業征信完全通過市場完成。
  政府部門不能為企業信用背書。這是信用監管的法定性也是市場監管公正性的必然要求。第一,政府部門“只掛黑榜,不管紅榜”,守法守信是企業的基本義務,市場和消費者口碑是企業最大的紅榜。第二,政府部門鼓勵受到信用約束的企業主動進行信用修復,但不應在法律法規之外附加任何條件,不應收取任何費用,不委托和授權任何機構出具報告。第三,正確理解和運用守信激勵。企業在市場經營中暢行無阻就是激勵,在市場經營中處處受限就是懲戒。對少數違法違規企業實施信用約束具有普遍意義,而為大多數守信企業開設法律規定以外的綠色通道等,邏輯上也是存在問題的。四是政府部門對企業的信用風險分級管理只作為內部參考,不向社會公開。
  信用監管應涵蓋所有市場監管領域。第一,信用監管是貫穿整個市場監管的一條主線。信用監管既是一種新型的監管方式和手段,更是滲透融合于市場監管之中的重要機制,通過信息公示、信息共享、信用約束、聯合懲戒等制度提升其他市場監管措施和手段的效能,并將其引領到深化放管服改革、優化營商環境、推進治理體系和治理能力現代化的路徑上來。第二,信用監管是市場監管部門的基本職能。信用監管具有全局性、基礎性,市場監管部門應將信用監管作為市場監管全局性工作加以部署和推進。市場監管部門內設機構可以作為信用監管工作的具體牽頭者,但信用監管應作為全局性工作列入重要議事日程,總體謀劃、統一行動、全面推進。第三,“雙隨機、一公開”監管屬于以信用為核心的監管改革。通過在市場監管領域全面推行“雙隨機、一公開”監管,增強市場主體信用意識和自我約束力,對違法者“利劍高懸”;切實減少對市場主體正常生產經營活動的干預,對守法者“無事不擾”。強化企業主體責任,實現由政府監管向社會共治的轉變。

□市場監管總局原巡視員 徐曉東



建立政府監管績效評價體系

  政府、企業、社會公眾等多方監管主體之間的協同是完善目前我國政府監管績效評價的重要途徑,由此形成多方主體協同治理、相互監督的監管機制,確保政府績效評價效用最大化,實現政府監管績效評價的最佳目標。

構建以公共價值為核心的政府監管績效評價體系
  政府監管績效評價體系主要涉及政府、企業、社會公眾以及第三方等,在加強政府監管績效評價的過程中,應根據績效評價現狀,逐漸建立一個系統化、網絡化的內部體系,不斷拓寬主體類型,強化公眾、相關團體等的參與權與話語權。
  政府監管績效評價最重要的是合理界定評價內容和范圍,從而形成關于政府的正確評價導向。隨著社會民主進程的加快,公民的民主意識在不斷增強,在此基礎上民眾自身也會主動要求參與到政府監管績效評價體系中,這不僅有利于促使政府借鑒其他國家和地區的一些先進經驗,不斷完善和改進績效評價模式,還有利于加強民眾與政府之間的溝通,使民眾的訴求通過參與式的渠道納入政府關于政府監管的績效評價體系當中。

健全以公共價值為核心的政府監管績效評價機制
  第一,要充分發揮政府在監管績效評價的主導作用,政府是績效評價的主導力量,是多方主體協同治理的核心。針對目前我國政府的監管績效評價現狀,政府部門要不斷提高自身的服務意識,樹立把維護人們的利益放在首要位置的服務理念,同時政府也要認識到自身職能的局限性,改變政府與社會傳統意義上的“官”與“民”關系,逐步引導社會公眾參與,加強社會主體對政府主體的監督,以期實現政府監管的大和諧。
  第二,要轉變監管理念,政府監管部門應增加監管透明度,及時向公眾發布政府情況、監管近況、監管成效等具體事務,防止大事化小小事化了的狹隘思想出現,營造一個信息暢通、透明的和諧氛圍。政府要培養社會自治和社會自我管理的能力。
  第三,要加大社會參與扶持力度,通過適當放權于社會,建立起政府主導與社會參與監管的共治模式,政府要將社會參與監督納入正軌。轉變政府職能,加大力度向社會參與主體轉移職能,將政府監管事務中適合社會參與主體監督的任務進行轉交,委托其完成。實現由政府“掌舵”,由社會主體“劃槳”。同時政府還要正確引導社會主體參與政府監管,讓每個公民都深刻認識到政府對其自身的重要性。政府還要暢通社會公眾的參與渠道,完善參與程序和相關政策的實施,最終降低政府風險,解除隱患。

□首都經濟貿易大學 王冉迪 王 蕾



以“規則之治”構建信用監管實現機制

  在加快政府職能轉變、深入推進“放管服”改革、加快完善社會主義市場經濟體制的時代要求下,強化信用監管應從“規則之治”入手,進一步建立健全信用監管的制度規則。

事前監管階段需要完善的規則和制度
  完善市場主體信用承諾制度。第一,明確“審批雙軌制”下信用承諾的適用范圍,在經濟性規制領域可以適當放開,在社會性規制領域則應審慎放開,逐步釋放信用承諾制的制度紅利。第二,規范信用承諾文書的格式規范,實行跨地域、跨部門、跨行業的互認。
  完善信用報告標準和制度。信用報告在市場主體和政府行政行為中得到廣泛應用,必須實現全國統一的信用報告標準,實現政府機構和政府授權、認可機構的信用報告統一規范。

事中監管階段需要完善的規則和制度
  完善市場信用評價制度。首先是解決信用信息的全域性、準確性及獲取的依法依規程序正義。其次是從提升信用評價的公信力入手,引入多元評價主體,研發評價指標體系和算法模型,制定合理公正的信用評價結果。再次是推廣信用評價應用,采取行政性、市場性、行業性多重手段予以采納運用。
  完善信用風險預警制度。借鑒金融征信系統的風險管控經驗,引用大數據、人工智能等技術,施行科學分類和動態分級監管,針對不同等級風險進行敏捷、智能、主動、及時預警,匹配相應的監管執法手段。
  完善監管公平保護制度。對不同市場主體實行一視同仁和依法保護合法權益,對信用監管中的糾紛提供舉報受理、司法仲裁及行政訴訟機制,及時回應市場主體對監管公平保護的合理訴求。

事后監管階段需要完善的規則和制度
  完善激勵與約束制度。信用激勵與約束在市場資源配置中起著重要作用,為遵法守信市場主體的生產和創新提供強有力的激勵,同時對違法失信市場主體進行約束。當前的事后聯合獎懲應有效解決條塊分割、對象認定失范、黑名單更新不及時等問題,促進懲戒“過罰相當”、信用“修復更新”的實現。
  完善懲罰性賠償和公益訴訟制度。對嚴重危害人民群眾生命財產安全、擾亂社會經濟秩序等行為要實施嚴格監管,將其納入懲罰性賠償范疇,提高違法成本,加大懲戒力度。對非特定對象的公益侵權行為(如生態環境、城市運行安全等)應建立公益訴訟制度,引導社會組織、媒體、公眾等提出公益訴訟,加大社會參與力度。

全程監管中需要完善的規則和制度
  完善信息公開制度。信息公示不宜泛化,應當以政府行政管理的結果為主,以失信懲罰的評價結果為主。鼓勵政府公示、行業公示、第三方信用服務機構等不同層次進行錯位(即差異化)公示與信用評價結果使用。
  完善協同監管制度。第一,促進不同層級、不同區域、不同部門、不同領域的主體之間建立信息共享和行動協同機制,加強合作互信和權責厘定工作。第二,推動從審批到監管執法的一條龍協作,規范信用信息流轉和監管標準,促進監管資源合理配置。第三,提升政府部門與市場機構、社會組織合作的合同管理能力、績效監督能力和安全防護能力,并為合作主體提供司法救濟服務,實現依法依約合作。
  完善信息監管技術。信用監管的基礎在于信用信息數據,當前在全國信用信息共享方面雖然有了一定突破,但仍需在信用信息的各領域間的歸集、共享、結構化分析等方面著力,在此過程中對規范信用記錄格式、采集范圍、數據標準、共享協議、法律確權等方面進一步深入研究,同時應結合區塊鏈技術等先進技術予以引入信用監管的技術支撐,加強信用信息系統的安全防護。

□中共中央黨校(國家行政學院)胡仙芝 馬長俊



強化食品安全監管公眾參與

  食品安全問題是一項重要的民生問題,僅依靠政府進行監管難以有效遏制食品安全事件的頻發。而公眾參與食品安全監管在保障食品質量安全方面能夠起到非常大的作用,尤其是引導公眾參與到政府監管中,既有利于保障公民維護自身的合法權益,同時又能夠緩解當前政府監管力量不足的問題。

域外經驗
  以日本為例。日本食品安全監管以政府為主導,但也非常注重公眾參與。日本食品安全法律體系確立的原則之一就是公眾參與。例如,日本2003年頒布實施的《食品安全基本法》,規定的食品安全基本原則為:一是遵循公眾至上原則;二是地方政府和公眾的參與。為此,日本在食品安全監管的立法、執法、司法等各個環節都強調公眾參與,體現了公眾之上的原則。除此之外,日本政府每年都會公開招聘委托6000名消費者參加日常調查,監管食品安全,以確保公眾能夠在最大限度上參與到食品安全監管中去。在食品安全執法中,日本成立了食品安全委員會,其主要職責有規定或者主動進行食品影響健康評價、調查審議食品安全政策的重要事項等。組成食品安全委員會的成員有食品安全專家、學者和專家委員,其中專家委員全部來自民間,其主要職責就是負責食品安全事務管理,調查審議食品安全政策等職責,以保障決策的中立性。此外,在食品安全委員會之下還設立了獨立的安全監督員。食品安全監督員在全國公開選聘,并遵循一定的標準如關心食品安全問題、不在行政機構中從事工作、具備相應的專業知識等,他們的主要職責就是將在日常生活中發現的食品安全問題及時反饋給食品安全委員會,食品安全委員會在收到反饋信息后要及時進行調查并進行會議進行討論,將開會意見、監督員的反應過程在相關網站上進行公開,以確保廣大公眾都能得到充分的信息。

拓寬公眾參與的渠道
  要充分利用好互聯網便利條件,為公眾參與食品安全監管建立多種簡便快捷的方式,如建立專門的監督舉報郵箱,并對舉報事項及時回復,美國政府非常注重信息的反饋和對反饋信息的評價。政府通過在線提問、免費熱線、調查評估等方式來獲取反饋信息。我國政府應結合具體情況投入一定的人力與資金專門負責對食品安全問題的反饋,并加快政府處理的工作效率。在此基礎上還要創新公眾投訴舉報渠道,目前主要的舉報渠道為撥打熱線電話和信訪,這些方式在網絡信息時代顯得不夠豐富,不能很好地實現公眾參與監督。監管部門要充分利用網絡技術,應用“互聯網+”平臺優化和創新公眾投訴渠道。比如,設置食品安全管理公眾號、食品安全監管群等,以便于及時獲得公眾對食品安全問題的建議。
  另外,可以通過模擬演練的方法為社會公眾模擬食品安全事件發生場景以及采取的措施,使公眾在實踐操作中提升應對此類事件的能力。

完善信息公開制度
  保證信息發布具有順暢的通道,充分發揮新興媒體的積極作用,明確信息公開的范圍,完善信息披露機制,利用多種媒體,讓廣大群眾積極收集食品市場的動態信息,尤其是有關食品安全的監測信息、處理意見等,要及時掌握質量監測的動態信息。根據消費者提供的信息,進一步規范企業行為,保證其生產經營行為的合法性,進而得到市場的認可。在此基礎上,提高違規企業的處罰成本,同時建立企業誠信體系與獎懲制度,進而起到約束作用。在獲取信息時,應賦予公眾一定的權利,充分發揮群眾的監督作用,促進食品安全信息的互動,讓公眾與政府保持良好的溝通,對相關的法律條例進行完善,保證公民可以隨時查閱食品行業的信息。

□首都經濟貿易大學 王 碩



構建食品藥品安全網格化智慧監管模式

  建立網格化智慧監管模式,有利于明確監管職責和目標,利用網絡技術手段,使監管資源配置下移,確保責任區內市場穩定,并充分發揮行業協會自律和全社會參與監督的作用,逐步建立行政執法、市場管理、行業自律和社會監督的市場監管機制。

社會共治與協管員制度
  社會共治和協管員制度,是城市網格化管理的孿生制度,網格化管理是社會共治和協管員制度的方式和手段,而社會共治和協管員制度是城市網格化管理的發生成長的土壤。
  在食品藥品安全管理領域實行社會共治、構建社會共治網絡,是源于食品藥品的社會性、公共性以及食品藥品安全監管的困難性、復雜性。食品藥品安全領域的社會共治強調消費者、消費者保護組織、行業協會、專家學者、商業保險機構等社會主體在食品安全保障方面的權利與責任,構成了食品安全治理過程中不可或缺的元素。協管員制度,是我國經濟發展與社會治理進程中具有中國特色的產物,是網格化管理的基礎條件。協管員一般分為兩類:一類是專職協管員,是地方政府和監管機構專門聘用的人員;另一類是兼職協管員,包括現在的信息員、宣傳員、社會監督員及各類志愿者等。

網格化智慧監管模式構建
  網格化智慧監管體現了以人為本、預防為主、科學監管及和諧發展的理念,具有增強快速反應能力、提高監管隊伍素質、培養團隊精神、促進監管業務標準規范化、規避執法風險、優化執法環境和對接社會治理創新的特點和優勢,在有效增強市場監管能力,提升綜合管理效能方面具有積極作用。
  市場監管工作面臨著任務多、壓力大、人手少、要求高等現實問題,運用信息化手段實現食品藥品安全的可追溯、可審計和可視化,增強監管能力和監管績效,以及創建食品藥品安全社會共治氛圍。網格化智慧監管模式,通過網格化管理機制的建設,并基于“智慧監管云平臺”的“互聯網+”信息技術手段,在市場監管領域買現了“三個全覆蓋”,即網絡全覆蓋、數據全覆蓋和監管全覆蓋。網格化智慧監管系統不僅實現了信息歸集、業務整合、工作留痕、指揮扁平、績效量化,也使得工作負擔更輕、監管更精準、流程更標準、執法更權威、效率更提升。

網格化智慧監管的特點與優勢
  網格化智慧監管具有靶向性、精細化和及時性的特點,有效增強市場監管能力,提升城市綜合治理效能和監管績效具有積極作用。具體而言,第一,網格化智慧監管利用移動執法裝備采集信息簡便、快捷的特點,對相關突發事件起到快速應急響應,迅速處置。第二,網格化智慧監管通過信息化平臺和移動設備的使用,促進了基層監管人員的復合型人才的成長;同時體現了分工與協作的特點,實現了資源配置優化、合理調度。第三,網格化智慧監管促進業務流程標準化,促進上下縱向、內外交互的信息溝通通暢。第四,全程可追溯,責任可追溯,規避執法風險,努力消除行政不作為,消極行政行為的現象。第五,市場監管人員通過日常監管和監督抽查,公眾和企業直接參與到網格化社會治理之中,有效增進公眾和企業對市場監管工作的理解和支持。第六,網格化智慧監管通過網絡信息平臺將市場監管工作融入到城市各項綜合治理工作中,與社會公共治理體系相銜接和融合,進一步提升城市安全運行綜合治理水平。

□程 婕 王廣平

(責任編輯:系統管理員)

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