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淺談產(商)品質量監督抽查和執法抽查的區別

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發布時間:2019-11-26 09:59 來源:
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廣東省東莞市市場監管局執法人員正在進行監督抽查。


  在市場監管日常工作中,針對產(商)品質量方面的監督抽查(樣)和執法抽查(樣)是兩類最為常見的操作方式,兩者性質、法律依據、人員對象、操作程序、后處理方式等都存在較大差異,但一直有部分監管和執法人員將產(商)品的監督抽查和執法抽查混為一談,特別是在檢驗不合格后處理操作中容易處置不當。筆者在此淺談一下自己的理解,主要針對生活中常見的一般產(商)品,對食品、藥品、化妝品、保健品等另有其他專業性較強的規定,本文暫不涉及。
  一是產(商)品質量的監督抽查和執法抽查,從性質和目的來說分屬兩個不同的制度領域。
  監督抽查屬于“監督檢查”制度中的一種操作方式,“監督檢查”行使的是監督權,就是享有領導權和管理權者對下屬組織和人員及管理對象行使職權、履行職責內的監察督促。因此監督檢查的通俗理解就是通過檢查的手段實現約束和督促企業守法的目的,目的是為了監督,出發點是督促企業“做好人”,權力的行使具有主動性特點,屬于積極性的權力,實現監督的功能。既然是通過檢查來督促生產者守法,就必須有檢查載體和方式,因此標準成為載體,抽查成為方式,監督檢查也就是通過抽取樣品檢測質量來檢查判斷企業是否按照標準生產。而執法抽查則屬于“執法檢查”制度范疇里的一種執法手段,“執法檢查”是以執法為目的,行使的是執法權,主要目的是查處違法行為,權力的行使具有被動性特點,屬于消極性的權力,如《產品質量法》第十八條就規定執法檢查的權力只能在已經取得違法嫌疑證據或者舉報的情況下才能行使,實現的是懲罰功能,出發點是不讓你“做壞人”,所以《行政處罰法》會把處罰和教育相結合作為一個基本原則。
  二是產(商)品質量的監督抽查和執法抽查的定義完全不同。
  前者的定義在《產品質量法》第十五條中提出:“國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度,對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品,影響國計民生的重要工業產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查。”《產品質量監督抽查管理辦法》第二條進一步細化本規定:“本辦法所稱監督抽查是指質量技術監督部門為監督產品質量,依法組織對在中華人民共和國境內生產、銷售的產品進行有計劃的隨機抽樣、檢驗,并對抽查結果公布和處理的活動。”《流通領域商品質量監督管理辦法》第三條也規定:“工商行政管理部門對流通領域商品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度。”而執法抽查則是一個非正式提法,實際是指行政執法人員在執法檢查過程中對涉案產品采取的一種“抽樣取證”的方法,是查辦行政案件的重要取證手段。“抽樣取證”的提法來源于《行政處罰法》第三十七條“調查程序及方式”中第二款的規定,“行政機關在收集證據時,可以采取抽樣取證的方法”,但對于執法抽查本身并未作出定義或解釋。由于涉及產(商)品質量的執法檢查往往會抽樣并送有資質的檢測機構進行檢驗或鑒定,所以執法抽查實際上等于“執法檢查—抽取樣品—送樣檢驗”幾個環節的綜合。
  三是產(商)品質量的監督抽查和執法抽查涉及的實施人員和抽查對象不同。
  對于監督抽查來說,其實施人員在《產品質量監督抽查管理辦法》中規定為“應當是承擔監督抽查的部門或者檢驗機構的工作人員”,而在《流通領域商品質量抽查檢驗辦法》中則規定為“由工商行政管理執法人員、承檢機構人員按照有關規定抽取”,且“實施抽檢的工商行政管理執法人員不得少于兩人”。近期市場監管總局正在征求意見的《產品質量監督抽查管理暫行辦法》(草案)則合并了原質檢總局“產品質量監督抽查”和原工商總局“流通領域商品質量抽查”的概念,在“抽檢分離”原則下參考第一種意見,表述為市場監管部門“可以自行抽樣或者委托抽檢機構抽樣,抽樣人員應當熟悉相關法律、行政法規、部門規章以及標準等規定”,即執法人員和受委托機構人員都可以實施監督抽查。監督抽查的對象是《產品質量法》第十五條規定的“可能危及人體健康和人身、財產安全的產品,影響國計民生的重要工業產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品”,針對行業、地域特點提前計劃、統一組織。
  而對執法抽查來說,本身只是執法檢查中一種抽樣取證的手段,來源于《行政處罰法》第三十七條“調查程序及方式”。該條第一款寫明:行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,并應當向當事人或者有關人員出示證件,明確規定了只能由取得執法證件的執法人員實施抽查,市場監管部門無執法證件或其他機構的人員都不可以實施抽查。
  執法抽查的對象范圍則縮小了很多,即僅限于各類舉報、投訴、申訴,以及上級或其他部門轉交辦線索、專項執法行動等涉及的產(商)品,不存在提前計劃、統一組織的可能性。
  四是產(商)品質量的監督抽查和執法抽查涉及的程序規定和操作規范不同。
  對于監督抽查來說,不論是原有的部門規章,還是處于征求意見過程中的《產品質量監督抽查管理暫行辦法》,都從組織(計劃)、抽樣、檢驗、判定、異議處理、結果處理等多個環節,對程序規定和操作規范提出了詳細的要求,比如僅僅在抽樣環節就列出了抽樣單位、抽樣準備、樣品選取、抽樣實施、無法抽樣的情形、樣品獲取方式、封樣和樣品運輸等多條細化規定。反過來看執法抽查,是沒有上述細化的程序規定和操作規范的,只不過屬于執法程序中的一種取證手段,所以只需符合《行政處罰法》中的一般規定即可。
  五是產(商)品質量的監督抽查和執法抽查,對檢驗不合格的結果處理不同。
  對于監督抽查來說,其檢驗項目多數是從相關標準中選擇標識項目之外的重要質量項目,原國家質檢總局產品質量監督司在多年前就組織國內各技術機構和專家學者,編制了涉及上百類常見產(商)品的《產品質量監督抽查實施規范》,最近一次正式發布的版本是2015年版,涉及日用紡織品、電子電器、輕工產品、建筑裝修材料、農業生產資料、機械及安防、電工及材料共7大類、234小類的一般工業產品。其中每類產品都選擇并列出了監督抽查的具體檢驗項目,同時將每個項目的重要程度作出區分,明確A類(極重要質量項目涉及健康、安全),B類(重要質量項目涉及環保、節能、關鍵性能或特征值),這樣就可以清晰地將監督抽查不合格結果按照不合格項目區分為嚴重不合格和一般不合格這兩種情形。
  上述兩種不合格的情形,抽查結果都會向社會公布。對于一般不合格的情形,只需根據《產品質量法》第十七條“責令限期改正—逾期不改正公告—公告后復查仍不合格,責令停業限期整頓—整頓后復查仍不合格,吊銷營業執照”的規定操作;而對于嚴重不合格的情形,在進行上述操作的同時,還應按照《產品質量法》第十七條第二款“督抽查的產品有嚴重質量問題的,依照本法第五章的有關規定處罰”規定,立案查處并根據《產品質量法》的罰則給予行政處罰。
  實踐中,對執法抽查的結果處理有很大差異,對抽查不合格的結果沒有規定要向社會公布(一般沒有公布依據的情況下,不會主動公布),檢驗項目也沒有已經選擇好的“固定套餐”,完全取決于執法人員對產(商)品質量方面違法嫌疑的推測,由執法人員與檢測機構商量后共同選擇,很多時候還會專門對產品標識項目提出檢驗要求,如肥料類產品。對于不合格的項目,只區分標識不合格(一般只責令改正)或實物質量不合格,一旦屬于實物質量不合格,都會立案作行政處罰而不是單純責令該正了。至于選用《產品質量法》中涉及質量不合格的哪條罰則,主要看不合格項目是否涉及人體健康和人身、財產安全,從重要程度區分屬于A類(極重要項目)還是B類(重要項目)了。□廣東省東莞市市場監管局 孔 迪

(責任編輯:系統管理員)

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